Gowrisankaran、Langer 與 Reguant 在經濟學界頂尖期刊之一——《美國經濟評論》()——的最新一期,發表了一篇優秀的論文《受管制市場中的能源轉型》()。其核心發現是:旨在防止公用事業興建無用電廠的管制,最終反而可能促使他們保留過時的電廠。

先交代一些背景。電力公用事業之所以受到管制,理論依據在於它們屬於自然獨占,因此壓低其價格對社會更有利。但什麼才算合理的價格?這很難認定,因此受管制的公用事業被允許回收其營運成本,並在其「費率基礎」(rate base,即其資本存量)上賺取公平報酬。這樣的安排有其道理,但一旦利潤取決於資本存量的規模,公用事業就有過度建設的誘因——這正是經典的Averch–Johnson 效果,最早由 Harvey Averch 與 Leland Johnson 於 1962 年在同一份期刊的文章中提出。監管機關的回應是提出「審慎」要求,以及資本必須「使用中且有用」的規則。在穩定的世界裡,這項規則是對所謂「鍍金」行為的一種約束——儘管並不完美。

現在設想在技術變革時期會發生什麼事,例如在水力壓裂與聯合循環天然氣(CCNG)技術進步的推動下,天然氣發電成本迅速下降。這並非假設情境:2000 年代末期至 2010 年代的頁岩革命使美國天然氣價格大幅下跌,CCNG 在全美許多地區成為興建新發電容量最便宜的方式之一。在自由市場中,成本大幅下降將促使企業棄用煤炭、轉向天然氣——有些是為了獲利,有些則是為了避免虧損。簡言之,市場力量會迫使不再有利可圖的沉沒投資被放棄。

然而,在管制之下還存在另一種可能。公用事業可以向監管機關宣稱其電廠仍具營運價值。但光說是不費成本的空談,因此公用事業會持續燃燒煤炭,以證明電廠仍然有用。如果讓電廠的基載機組維持運轉優於放棄它,而且彰顯燃煤電廠的剩餘價值有其重要性,那麼即使燃煤成本高於電價,繼續燒煤甚至可能是值得的。作者握有正好針對這一點的數據。

論文的圖 3 需要花點工夫才能看懂,但規律很清楚。每個點代表一個州。在圖 A 中,縱軸顯示當燃煤成本高於電價時,燃煤電廠運轉的可能性會降低多少。係數越是強烈為負,才是符合經濟理性的反應:當燒煤比買電更貴時,電廠就應該少燒。

紅點代表重組州,綠點代表受管制的州。在重組州,價格下跌時燃煤量隨之下降,正如預期;受管制州的燃煤量反應則小得多——紅點普遍位於綠點之下。事實上,燃煤運轉降幅最大的六個州,全部都是重組州。

對這項分析的一個質疑可能是:公用事業普遍對價格的反應本來就遲緩。為了回應這一點,作者在橫軸上繪出公用事業對天然氣價格上漲的反應程度。這些係數全為負值,且受管制州與重組州之間沒有明顯差異。在這兩類州,公用事業都對天然氣價格有良好反應,但只有在重組州,公用事業才對煤價有強烈反應。為什麼是煤而不是天然氣?因為「使用中且有用」標準所約束的,是用途受到質疑的資本——而在天然氣變便宜之後,這指的就是煤炭。換言之,公用事業必須向監管機關辯護的是煤炭,而不是天然氣。

右側的圖 B 以略有不同的方式呈現同一組數據。縱軸同樣是當燃煤成本高於電價時,燃煤電廠運轉可能性降低的幅度;橫軸則是電力公用事業持有的發電占比。受管制的州往往採垂直整合,而重組州已將發電環節開放競爭,因此公用事業持股與管制狀態高度相關。受管制州的公用事業持股通常在 60% 以上,而重組州除了一個例外,全部低於 30%。最適配線向上傾斜:換言之,一個州的公用事業持有越多發電容量,燃煤調度對價格的反應就越小——從另一個角度呈現同一個故事。

以上是直接的實證證據。接著,作者建構了一個更具企圖心的結構模型。理論上,管制可能導致對新技術的投資過多或過少;而他們的估計顯示是過多,而且是遠遠過多。受管制的公用事業不僅保留了過多的燃煤容量,也興建了過多的天然氣容量。簡言之,他們同時累積了過多的舊資本與過多的新資本——可說是 Averch–Johnson 效果的加強版。

這篇論文的時空背景是頁岩革命時期,但其利害關係延續至今。2008 年,燃煤仍供應美國約一半的電力;到 2024 年,聯邦統計數據顯示其占比已降至五分之一以下,而剩餘電廠除役的條件,至今仍在各受管制州的監管程序中爭論不休。同樣的費率基礎誘因,如今正規範著下一波資本——再生能源、儲能與電網升級——而包括科羅拉多州與新墨西哥州在內的若干州,已通過證券化法令,允許公用事業以成本較低的債券為即將除役的燃煤電廠再融資,此一政策正是針對作者所記錄的擱淺資本問題。

結論是:在動態條件下的管制,遠比在靜態條件下困難。在Marginal Revolution作者看來,這麼做甚至可能得不償失。

來源:Marginal Revolution