未编列拨款曾经有一段时期在财政上是合理的。

它们被设计为应急性拨款——即由国会授权、但仅在年度预算通过之后特定财政条件实际出现时才允许执行的支出。

其逻辑很简单：收入可能超出预期，新的融资可能出现，某个外国援助项目可能落实贷款融资。如果额外的财政能力确实出现，国会已事先授权了其使用方式。

从这个意义上说，该机制服务于两个目的：既维护财政纪律，又对当时尚无法融资的支出保留立法控制权。

但这一财政前提已经改变，判例法也随之改变。

如今的问题已不仅仅是未编列拨款是否合宪。最高法院已承认，在经过谨慎界定的条件下，它们可以符合宪法。

更重要的问题在于，在当今的财政环境下，它们是否仍是一个切合实际且在宪法上前后一致的机制。

我认为答案是：仅在一个非常有限的意义上成立。

财政前提已经削弱

在过去二十年的大部分时间里，菲律宾一直在持续赤字、公共债务上升和借款需求不断的状态下运转。

在这种情况下，年度预算通过后，政府整体财政能力要出现真正的改善已越来越难以实现。

这一点很重要，因为财政能力不能通过孤立地考察单一收入来源来衡量。

这是最高法院在Belgica案判例中的重要启示之一。法院对未编列拨款的处理表明，其释放条件不能被简化为孤立的财政事件；国家政府的财政状况必须作为一个整体来考量。

这在宪法和财政上都是合理的。

收入、借款、赤字、偿债支出和宏观经济状况相互关联。某一收入来源的增加并不必然意味着政府获得了额外的财政空间。

事实上，在整体财政状况不变——甚至恶化——的情况下花费所谓的“结余”，恰恰破坏了该机制旨在维护的财政纪律。在一个依赖明确资金来源和纪律性执行的预算体系中，真正的问题不在于体系中的某处是否存在资金，而在于这笔资金是否真正可用，且不致扭曲国会已批准的财政计划。

讽刺之处

问题正在于此。

满足启动未编列拨款所需的真正财政条件越困难，通过其他方式制造财政空间假象的诱惑就越大。

2024年预算正说明了这种危险。

国会授权将政府所有企业的多余或闲置资金划转至国库，用于支持未编列拨款的融资。随后，PhilHealth有600亿比索资金被划转，另向菲律宾存款保险公司（Philippine Deposit Insurance Corp.）寻求了一笔可观的资金。

最高法院随后裁定这笔PhilHealth划转违宪。

这一裁决的意义超出了PhilHealth本身。

它揭示了一种制度性压力：当应急拨款机制延续存在、而本应触发它的财政状况却越来越难以满足时，这种压力便会产生。

一个旨在维护财政纪律的机制，不应制造通过被错误归类为新收入的资金抽取来“制造”财政空间的激励。

那么，未编列拨款是否违宪？

未必。

这一区别很重要。

最高法院并未宣告该机制本身违宪。在“Belgica v. Executive Secretary”案中，法院维持了2014年《总拨款法》中的未编列基金，理由是相关拨款足够具体，且其释放条件在宪法上是允许的。

但Belgica案实际上也收窄了该机制可运作的宪法空间。正因如此，我并不主张简单地废除未编列拨款；我要主张的是，其实际的宪法作用已变得极为有限。

而最清晰的存续情形，是外国援助项目。

外国援助项目有所不同

外国援助项目通常具有更明确的融资基础。它们由与双边或多边机构签署的贷款协议支持，因此资金来源是确定的。

但即便在此领域，也存在更好的宪法机制。

宪法本身提供了这一机制。

宪法第六条第25款第(4)项授权国会通过特别拨款法案，前提是有实际可用的资金或相应的收入提案作为支撑。一旦外国援助项目落实了融资，国会即可直接为其拨款。这种做法实现了未编列拨款本应始终做到的事情：维护国会的“钱袋权力”。

国会授权支出，行政部门执行；融资明确，项目明确；公众可以看到资助的内容及其原因；制度问责也得以完整保留。

更好的做法是，如果融资足够早地落实，项目可以直接纳入常规预算：贷款进款可列入《支出预算与融资来源》的融资来源之中，项目则可纳入《国家支出计划》。

这正是一个统一的《国家财政计划》应实现的目标，因为它让立法者和公众能够在一处看到完整的资金全貌，而非通过日后的应急性释放。

我们应对自动拨款保持谨慎

还有人讨论让已正式完备的外国援助项目像偿债支出一样实行自动拨款。

这一类比颇具吸引力，但并不令人信服。

偿债的自动拨款保护的是政府的信用度和合同义务。由外国贷款资助的项目则不同。

政府可能有偿还贷款的义务，但项目本身仍是一项政策选择。因此，国会应保留审查并授权该项支出的权力。

我们自身的经验——从NBN-ZTE到Northrail以及其他备受争议的外国资助项目——提醒我们，外国融资不应使项目免于立法审查。

由外国资助并不等于天然明智。

更不意味着可以豁免于宪法要求。

宪法已为我们提供了更好的方式

归根结底，这不是关于废除某项预算机制的争论，而是关于采用更契合当今财政现实的宪法机制的论证。

对于依赖未来财政能力的支出，政府应等到该能力真正落实后再作安排。

对于融资已正式完备的外国援助项目，国会可以通过特别拨款。

对于足够提前知悉的项目，则可将其纳入常规的《国家支出计划》。

宪法已经提供了这些工具。

更深层的原则很简单：一项宪法机制不应仅因在抽象层面尚可辩护而存续，它必须继续服务于其创设之初的宪法目的。

未编列拨款是为真正的财政应急情形而设计的，而这些情形如今已越来越难以证实。

Belgica案也相应收窄了该机制可运作的宪法条件。

所剩下的只是一个非常有限的空间，主要适用于外国援助项目。

即便在这一领域，宪法也提供了更好的选择：特别拨款——一种尊重国会“钱袋权力”、维护制度平衡、确保透明度并强化公共问责的机制。

或许，问题已不再是未编列拨款是否合宪。

更好的问题是：当宪法本身已提供了更好的方式时，为何还要继续依赖一个财政前提已基本消失的机制？

Florencio “Butch” B. Abad律师曾任预算与管理部部长，现任雅典耀政府学院实践教授，以及德拉萨大学Tañada-Diokno法学院高级专业讲师。