Gowrisankaran、Langer 和 Reguant 在最新一期的《美国经济评论》(经济学界的旗舰期刊之一)上发表了出色的论文《受监管市场中的能源转型》。论文的核心发现是:旨在防止公用事业公司建设无用电厂的监管,最终反而可能诱使它们保留过时的电厂。

先介绍一些背景。电力公用事业之所以受到监管,是基于它们属于自然垄断的理论——通过压低其价格,社会会过得更好。但什么才算合理的价格?这很难说,因此受监管的公用事业公司被允许收回运营成本,并就其“费率基数”(即资本存量)获得公平回报。这一安排本身说得通,但一旦利润取决于资本存量的规模,公用事业公司就有了过度建设的动机——这就是经典的 Averch–Johnson 效应,由 Harvey Averch 和 Leland Johnson 于1962年在同一期刊上的文章中首次提出。监管机构的回应是提出“审慎性”要求,并规定资本必须“使用中且有用”。在一个稳定的世界里,这一规则构成了对所谓“镀金”行为的一种约束——尽管并不完美。

现在来考虑技术变革时期会发生什么,例如在水力压裂技术和联合循环天然气发电(CCNG)技术改进的推动下,天然气发电成本迅速下降。这并非假设情景:2000年代末至2010年代的页岩热潮大幅压低了美国天然气价格,在美国大部分地区,CCNG 成为新建发电容量最廉价的方式之一。在自由市场中,成本大幅下降会促使企业放弃煤炭、转向天然气——有的是为了盈利,有的是为了避免亏损。简而言之,市场力量会推动不再盈利的沉没投资被放弃。

然而,在监管之下存在另一种可能。公用事业公司可以告诉监管机构,自己的电厂仍然可行。但空说无凭,因此公用事业公司会继续燃烧煤炭,以证明电厂仍然有用。如果让电厂维持运营好过将其废弃,而且彰显燃煤电厂仍然具有价值也很重要,那么即使燃煤成本超过电价,继续烧煤也可能是值得的。作者掌握的数据恰好印证了这一点。

论文的图3需要花些工夫才能理解,但规律十分清晰。每个点代表一个州。在面板A中,纵轴显示当燃煤成本超过电价时,燃煤电厂运行可能性的下降幅度。强烈为负的系数才是经济上理性的反应:当烧煤比购电更贵时,电厂就应少烧煤。

红点代表重组州,绿点代表受监管州。在重组州,煤耗随价格下降而下降,正如预期。受监管州的煤耗反应则弱得多——红点总体上位于绿点之下。事实上,煤电运营削减幅度最大的六个州全部是重组州。

对这一分析的一种质疑可能是:公用事业公司总体上就是对价格反应迟缓。为回应这一点,作者在横轴上绘制了公用事业公司对天然气价格上涨的反应程度。这些系数均为负值,且受监管州与重组州之间没有明显差异。在这两类州中,公用事业公司都对天然气价格反应良好,但只有重组州的公用事业公司才会对煤炭价格做出强烈反应。为什么是煤而不是天然气?因为“使用中且有用”标准约束的是其有用性存疑的资本——而一旦天然气变得廉价,这就意味着煤炭。换言之,公用事业公司必须向监管机构辩护的是煤,而不是天然气。

右侧的面板B以略有不同的方式呈现同一组数据。纵轴同样是燃煤电厂在成本超过电价时运行可能性的下降幅度。横轴是电力公用事业公司拥有的发电量占比。受监管州往往实行垂直一体化,而重组州已将发电业务引入竞争,因此公用事业持股比例与监管状态高度相关。受监管州的公用事业持股比例一般高于60%,而重组州中除一个州外均低于30%。最优拟合线向上倾斜:换言之,一个州的公用事业公司拥有越多的发电量,煤电调度对价格的反应就越弱——这是同一故事的另一个视角。

以上就是直接的实证证据。随后,作者构建了一个更为宏大的结构模型。理论上,监管可能导致对新技术的投资过多或过少;而他们的估计表明是过多,而且是严重过多。受监管的公用事业公司不仅保留了过多的燃煤产能,还建设了过多的天然气产能。简而言之,它们同时积累了过多的旧资本和过多的新资本——堪称 Averch–Johnson 效应的加强版。

论文的背景是页岩气革命时期,但其现实意义直指当下。2008年,煤炭仍供应美国约一半的电力;到2024年,联邦统计数据显示其份额已降至五分之一以下,而剩余电厂的退役条件仍在各受监管州的监管程序中争执不休。同样的费率基数激励如今支配着下一波资本——可再生能源、储能和电网升级——包括科罗拉多州和新墨西哥州在内的一些州已通过证券化法律,允许公用事业公司以成本更低的债券为即将退役的燃煤电厂进行再融资,这一政策针对的正是作者所记录的搁浅资本问题。

归根结底,动态条件下的监管远比静态条件下的监管困难。在 Marginal Revolution 的作者看来,这样做的代价甚至可能得不偿失。

来源:Marginal Revolution