Gowrisankaran, Langer i Reguant opublikowali znakomitą pracę, „Przemiany energetyczne w regulowanych rynkach”, w najnowszym numerze American Economic Review, jednego z czołowych czasopism tej dyscypliny. Jego centralny wniosek: regulacja zaprojektowana po to, aby zapobiec budowaniu przez firmy energetyczne bezużytecznych elektrowni, może ostatecznie skłaniać je do utrzymywania elektrowni przestarzałych.

Trochę tła. Firmy energetyczne były regulowane w oparciu o teorię, że stanowią monopole naturalne i że społeczeństwu będzie lepiej, jeśli ich ceny zostaną zepchnięte w dół. Ale co counts jako rozsądna cena? Trudno powiedzieć, dlatego regulowanym firmom energetycznym pozwolono odzyskiwać koszty operacyjne oraz uzyskiwać uczciwy zwrot z ich „bazy tarifowej” (rate base) — czyli z kapitału. To rozwiązanie ma sens, ale gdy zyski zaczęły zależeć od wielkości kapitału, firmy energetyczne zyskały bodziec do nadmiernego budowania — to klasyczny efekt Avercha–Johnsona, po raz pierwszy opisany przez Harveya Avercha i Lelanda Johnsona w artykule z 1962 r. w tym samym czasopiśmie. Regulatorzy odpowiedzieli wymogami „rozsądku” (prudence) oraz zasadą, że kapitał musi być „używany i użyteczny” (used and useful). W stabilnym świecie ta zasada stanowi hamulec — choć niedoskonały — dla tzw. pozłacania (gold-plating).

Rozważmy teraz, co dzieje się w czasach zmian technologicznych, takich jak gwałtowny spadek kosztów wytwarzania energii elektrycznej z gazu ziemnego, napędzany szczelinowaniem i ulepszeniami w technologii cyklu kombinowanego na gaz ziemny (CCNG). Nie jest to scenariusz hipotetyczny: boom łupkowy w końcówce pierwszej dekady XXI w. i w latach 2010. gwałtownie obniżył ceny gazu ziemnego w USA, a CCNG stała się jednym z najtańszych sposobów budowy nowych mocy wytwórczych w znacznej części kraju. Na wolnym rynku duże spadki kosztów skłoniłyby firmy do porzucenia węgla i przejścia na gaz — niektóre po to, by osiągać zyski, inne by unikać strat. Krótko mówiąc, siły rynkowe wymuszają porzucanie poniesionych inwestycji, gdy przestają one być opłacalne.

W warunkach regulacji istnieje jednak inna możliwość. Firma energetyczna może przekonać regulatora, że jej elektrownie są nadal opłacalne. Mówienie to jednak puste słowa, więc firma dalej spala węgiel, by udowodnić, że elektrownia pozostaje użyteczna. Jeśli utrzymanie bazy kapitałowej elektrowni w eksploatacji jest lepsze niż jej porzucenie, a liczy się także sygnalizowanie, jak cenna jest wciąż elektrownia węglowa, to spalanie węgla może być opłacalne nawet wtedy, gdy jego koszt przewyższa cenę energii elektrycznej. Autorzy dysponują danymi dotyczącymi dokładnie tego punktu.

Zrozumienie rysunku 3 z pracy wymaga nieco wysiłku, ale wzór jest wyraźny. Każdy punkt przedstawia jeden stan. W panelu A oś pionowa pokazuje, o ile mniej prawdopodobna jest praca elektrowni węglowej, gdy koszt węgla przewyższa cenę energii elektrycznej. Silnie ujemny współczynnik to ekonomicznie rozsądna reakcja: gdy spalanie węgla jest droższe niż zakup energii elektrycznej, elektrownia powinna spalać mniej.

Czerwone punkty reprezentują stany zrestrukturyzowane, a zielone — stany regulowane. W stanach zrestrukturyzowanych spalanie węgla spada wraz ze spadkiem cen, dokładnie tak, jak oczekiwano. Spalanie węgla w stanach regulowanych reaguje znacznie słabiej — czerwone punkty leżą na ogół poniżej zielonych. Co więcej, wszystkie sześć stanów o największych redukcjach eksploatacji węgla to stany zrestrukturyzowane.

Zarzut wobec tej analizy mógłby brzmieć następująco: firmy energetyczne w ogóle po prostu wolno reagują na ceny. Aby to uwzględnić, autorzy nanoszą na osi poziomej, jak dobrze firmy reagują na wyższą cenę gazu. Współczynniki te są wszystkie ujemne i nie ma wyraźnej różnicy między stanami regulowanymi a zrestrukturyzowanymi. W obu typach stanów firmy energetyczne dobrze reagują na cenę gazu, ale tylko w stanach zrestrukturyzowanych reagują silnie na cenę węgla. Dlaczego węgiel, a nie gaz? Ponieważ standard „używany i użyteczny” obowiązuje w odniesieniu do kapitału, którego użyteczność jest kwestionowana — a gdy gaz stał się tani, oznaczało to węgiel. Innymi słowy, firmy energetyczne muszą bronić przed regulatorami węgla, a nie gazu.

Panel B, po prawej stronie, przedstawia nieco inny sposób pokazania tych samych danych. Oś pionowa to ponownie to, o ile mniej prawdopodobna jest praca elektrowni węglowej, gdy jej koszt przewyższa cenę energii. Oś pozioma przedstawia udział mocy wytwórczych należących do firm energetycznych. Stany regulowane są z reguły zintegrowane pionowo, podczas gdy stany zrestrukturyzowane otworzyły wytwarzanie energii na konkurencję, więc własność firm energetycznych i status regulacyjny są ściśle skorelowane. W stanach regulowanych własność firm energetycznych przekracza na ogół 60%, podczas gdy wszystkie stany zrestrukturyzowane z wyjątkiem jednego mieszczą się poniżej 30%. Linia najlepszego dopasowania rośnie: im więcej mocy wytwórczych posiadają firmy energetyczne danego stanu, tym słabiej wykorzystanie węgla reaguje na cenę — inne spojrzenie na tę samą historię.

To bezpośrednie dowody empiryczne. Autorzy konstruują następnie bardziej ambitny model strukturalny. Teoretycznie regulacja mogłaby prowadzić zarówno do nadmiernych, jak i zbyt małych inwestycji w nową technologię; ich szacunki wskazują na nadmiar. I to duży nadmiar. Regulowane firmy energetyczne nie tylko utrzymują zbyt dużo węgla, ale również budują zbyt duże moce gazowe. Krótko mówiąc, akumulują zarówno zbyt dużo starego kapitału, jak i zbyt dużo nowego — efekt Avercha–Johnsona na sterydach.

Scenerią pracy jest epoka szczelinowania, ale stawka jest aktualna. W 2008 r. węgiel dostarczał jeszcze około połowy energii elektrycznej w USA; według statystyk federalnych w 2024 r. jego udział spadł poniżej jednej piątej, a warunki, na których pozostałe elektrownie są wycofywane, wciąż stanowią przedmiot sporów w postępowaniach regulacyjnych w stanach regulowanych. Te same bodźce związane z bazą tarifową rządzą teraz kolejną falą kapitału — odnawialnymi źródłami energii, magazynami energii i modernizacją sieci — a kilka stanów, w tym Kolorado i Nowy Meksyk, przyjęło ustawy o sekurytyzacji, pozwalające firmom energetycznym refinansować wycofywane elektrownie węglowe tańszymi obligacjami — politykę wymierzoną dokładnie w problem uwięzionego kapitału (stranded capital), który dokumentują autorzy.

Najważniejszy wniosek jest taki, że regulacja w warunkach dynamicznych jest znacznie trudniejsza niż w warunkach statycznych. W ocenie autora bloga Marginal Revolution cała gra może w ogóle nie być warta świeczki.

Źródło: Marginal Revolution