Er was een tijd dat Unprogrammed Appropriations fiscaal zinvol waren.

Ze waren ontworpen als voorwaardelijke kredieten — uitgaven die door het Congres waren geautoriseerd, maar alleen mochten worden uitgevoerd wanneer na de goedkeuring van de jaarlijkse begroting specifieke fiscale voorwaarden zich voordeden.

De logica was eenvoudig. De inkomsten konden beter uitvallen dan verwacht. Nieuwe financiering kon beschikbaar komen. Een door buitenlandse hulp gesteund project kon zijn leningfinanciering veiligstellen. Als er daadwerkelijk extra fiscale capaciteit ontstond, had het Congres al geautoriseerd hoe die kon worden gebruikt.

In die zin diende het mechanisme twee doelen: het behield begrotingsdiscipline en liet tegelijk de wetgevende controle bestaan over uitgaven die nog niet konden worden gefinancierd.

Maar dat fiscale uitgangspunt is veranderd. En de jurisprudentie is mee veranderd.

De vraag vandaag is niet alleen of Unprogrammed Appropriations grondwettig zijn. Het Hooggerechtshof heeft erkend dat ze dat kunnen zijn, onder nauw omschreven voorwaarden.

De belangrijkere vraag is of ze in het huidige fiscale klimaat nog steeds een praktisch en constitutioneel coherent mechanisme vormen.

Ik meen dat het antwoord is: slechts in zeer beperkte zin.

Het fiscale uitgangspunt is verzwakt

Gedurende een groot deel van de afgelopen twee decennia heeft de Filipijnen gewerkt met aanhoudende tekorten, stijgende overheidsschuld en voortdurende leenbehoeften.

Onder deze omstandigheden is het steeds moeilijker om na de goedkeuring van de jaarlijkse begroting echte verbeteringen in de totale fiscale capaciteit van de overheid te realiseren.

Dat is belangrijk, omdat fiscale capaciteit niet kan worden gemeten door naar één inkomstenstroom afzonderlijk te kijken.

Dit is een van de belangrijke lessen uit de rechtspraak van het Hooggerechtshof in Belgica. De behandeling van Unprogrammed Appropriations door het Hof maakt duidelijk dat de voorwaarden voor vrijgave niet kunnen worden herleid tot geïsoleerde fiscale gebeurtenissen. De fiscale positie van de nationale overheid moet als een geïntegreerd geheel worden beschouwd.

Dat is zowel grondwettelijk als fiscaal logisch.

Inkomsten, lenen, tekorten, schuldendienst en macro-economische omstandigheden hangen met elkaar samen. Een stijging in één inkomstenbron betekent niet noodzakelijk dat de overheid extra fiscale ruimte heeft verkregen.

Sterker nog, het uitgeven van een verondersteld “overschot” terwijl de totale fiscale positie onveranderd blijft — of verslechtert — ondermijnt precies de discipline die het mechanisme moest beschermen. In een begrotingsstelsel dat afhankelijk is van duidelijke financieringsbronnen en gedisciplineerde uitvoering, is de kernvraag niet of ergens in het systeem geld bestaat, maar of het daadwerkelijk beschikbaar is zonder de door het Congres goedgekeurde fiscale planning te verstoren.

De ironie

Hier ligt het probleem.

Hoe moeilijker het wordt om te voldoen aan de echte fiscale voorwaarden voor het activeren van Unprogrammed Appropriations, des te groter de verleiding om alternatieve manieren te vinden om de schijn van fiscale ruimte te wekken.

De begroting van 2024 illustreert dit gevaar.

Het Congres machtigde de overdracht van overtollige of ongebruikte middelen van overheidsbedrijven naar de National Treasury om Unprogrammed Appropriations mee te financieren. Vervolgens werd P60 miljard overgeheveld van PhilHealth, terwijl nog een aanzienlijk bedrag werd gevraagd van de Philippine Deposit Insurance Corp.

Het Hooggerechtshof verklaarde later de overdracht vanuit PhilHealth ongrondwettig.

De betekenis van dat arrest reikt verder dan PhilHealth.

Het laat de institutionele druk zien die ontstaat wanneer een mechanisme van voorwaardelijke kredieten blijft bestaan, terwijl de fiscale omstandigheden die het zouden moeten activeren steeds moeilijker te vervullen zijn.

Een mechanisme dat bedoeld is om begrotingsdiscipline te beschermen, mag geen prikkel creëren om fiscale ruimte te fabriceren via kasonttrekkingen die ten onrechte als nieuwe inkomsten worden bestempeld.

Maar zijn Unprogrammed Appropriations dan ongrondwettig?

Niet noodzakelijk.

Dat onderscheid is belangrijk.

Het Hooggerechtshof heeft het mechanisme zelf niet ongrondwettig verklaard. In Belgica v. Executive Secretary handhaafde het Hof het Unprogrammed Fund in de General Appropriations Act van 2014, omdat de kredieten voldoende specifiek waren en de voorwaarden voor vrijgave grondwettelijk toelaatbaar waren.

Maar Belgica heeft ook feitelijk de constitutionele ruimte waarbinnen het mechanisme kan functioneren beperkt. Daarom zou ik niet betogen dat Unprogrammed Appropriations eenvoudigweg moeten worden afgeschaft. Ik zou betogen dat hun praktische constitutionele rol uiterst beperkt is geworden.

En het duidelijkste overgebleven geval betreft door buitenlandse hulp gesteunde projecten.

Door buitenlandse hulp gesteunde projecten zijn anders

Door buitenlandse hulp gesteunde projecten hebben doorgaans een duidelijkere financieringsbasis. Ze worden ondersteund door afgesloten leningsovereenkomsten met bilaterale of multilaterale instellingen. De financieringsbron is daardoor vastgesteld.

Maar ook hier bestaat een beter constitutioneel mechanisme.

De Grondwet zelf voorziet daarin.

Artikel VI, sectie 25(4) machtigt het Congres om een speciale begrotingswet aan te nemen die wordt ondersteund door daadwerkelijk beschikbare middelen of door een overeenkomstig inkomstenvoorstel. Zodra een door buitenlandse hulp gesteund project zijn financiering heeft veiliggesteld, kan het Congres er rechtstreeks kredieten voor uittrekken. Die aanpak doet wat Unprogrammed Appropriations altijd hadden moeten doen: zij beschermt de power of the purse van het Congres.

Het Congres autoriseert de uitgave. De uitvoerende macht voert haar uit. De financiering is vastgesteld. Het project is vastgesteld. Het publiek kan zien wat wordt gefinancierd en waarom. En de institutionele verantwoording blijft intact.

Nog beter is dat, wanneer de financiering vroeg genoeg is veiliggesteld, het project eenvoudig kan worden opgenomen in de reguliere begroting: de leningopbrengsten kunnen verschijnen onder de financieringsbronnen in de Budget of Expenditures and Sources of Financing, terwijl het project kan worden opgenomen in het National Expenditure Program.

Dat is wat een geïntegreerd National Fiscal Program behoort te bereiken, omdat het wetgevers en het publiek in staat stelt het volledige financieringsbeeld op één plaats te zien in plaats van later via voorwaardelijke vrijgaven.

We moeten voorzichtig zijn met automatische kredieten

Er is ook discussie geweest over het automatisch toewijzen van naar behoren afgeronde door buitenlandse hulp gesteunde projecten, vergelijkbaar met de schuldendienst.

De analogie is aantrekkelijk, maar niet overtuigend.

Automatische kredieten voor schuldendienst beschermen de kredietwaardigheid van de overheid en haar contractuele verplichtingen. Een project dat met een buitenlandse lening wordt gefinancierd, is anders.

De overheid kan verplicht zijn de lening terug te betalen, maar het project zelf blijft een beleidskeuze. Het Congres moet daarom de bevoegdheid behouden om de uitgave te onderzoeken en goed te keuren.

Onze eigen ervaring — van NBN-ZTE tot Northrail en andere omstreden met buitenlands geld gefinancierde projecten — herinnert ons eraan waarom buitenlandse financiering een project niet buiten de wetgevende controle mag plaatsen.

Met buitenlands geld gefinancierd betekent niet automatisch verstandig.

En het betekent zeker niet grondwettelijk vrijgesteld.

De Grondwet geeft ons al een betere weg

Dit is uiteindelijk geen argument voor het afschaffen van een begrotingsmechanisme. Het is een argument voor het gebruik van het constitutionele mechanisme dat beter past bij de fiscale realiteit van vandaag.

Voor uitgaven die afhankelijk zijn van toekomstige fiscale capaciteit, moet de overheid wachten tot die capaciteit daadwerkelijk ontstaat.

Voor door buitenlandse hulp gesteunde projecten met afgeronde financiering kan het Congres speciale kredieten vaststellen.

Voor projecten die al ruim van tevoren bekend zijn, kunnen ze worden opgenomen in het reguliere National Expenditure Program.

De Grondwet biedt de instrumenten al.

Het diepere beginsel is eenvoudig: een grondwettelijk mechanisme mag niet blijven bestaan louter omdat het in abstracte zin nog verdedigbaar is. Het moet blijven dienen voor het grondwettelijke doel waarvoor het is gecreëerd.

Unprogrammed Appropriations waren bedoeld voor echte fiscale contingenties. Die contingenties zijn steeds moeilijker vast te stellen geworden.

Belgica heeft de constitutionele voorwaarden waaronder het mechanisme mag functioneren dienovereenkomstig beperkt.

Wat overblijft is een zeer beperkte ruimte, voornamelijk voor door buitenlandse hulp gesteunde projecten.

En zelfs daar biedt de Grondwet iets beters: speciale kredieten — een mechanisme dat de power of the purse van het Congres respecteert, het institutionele evenwicht bewaart, transparantie waarborgt en de publieke verantwoording versterkt.

Misschien is de vraag dan niet langer of Unprogrammed Appropriations grondwettig zijn.

De betere vraag is: waarom blijven vertrouwen op een mechanisme waarvan het fiscale uitgangspunt grotendeels is verdwenen, terwijl de Grondwet zelf al een betere weg biedt?

Atty. Florencio “Butch” B. Abad is een voormalig Secretary van het Department of Budget and Management. Hij is momenteel Professor of Praxis aan de Ateneo School of Government en Senior Professional Lecturer aan de Tañada-Diokno School of Law, DLSU.