Gowrisankaran, Langer en Reguant hebben een uitstekend artikel gepubliceerd, Energietransities in gereguleerde markten, in het nieuwste nummer van de American Economic Review, een van de toonaangevende tijdschriften van het vakgebied. De centrale bevinding: regulering die is ontworpen om nutsbedrijven te beletten nutteloze elektriciteitscentrales te bouwen, kan er uiteindelijk juist toe leiden dat ze verouderde centrales aanhouden.

Even wat achtergrond. Elektriciteitsnutsbedrijven werden gereguleerd op basis van de theorie dat ze natuurlijke monopolies waren en dat de samenleving er beter aan toe zou zijn hun prijzen omlaag te drukken. Maar wat is een redelijke prijs? Dat is moeilijk te zeggen, dus mochten gereguleerde nutsbedrijven hun exploitatiekosten terugverdienen plus een redelijk rendement op hun 'tarievenbasis' (rate base) — hun kapitaalstock. Die regeling is logisch, maar zodra de winst afhing van de omvang van de kapitaalstock, kregen nutsbedrijven een prikkel om te veel te bouwen — het klassieke Averch–Johnson-effect, voor het eerst uiteengezet door Harvey Averch en Leland Johnson in een artikel uit 1962 in hetzelfde tijdschrift. Toezichthouders reageerden met 'zorgvuldigheidseisen' (prudence) en de regel dat kapitaal 'gebruikt en nuttig' (used and useful) moest zijn. In een stabiele wereld fungeert die regel als een rem op zogenaamde vergulding (gold-plating), zij het een onvolmaakte rem.

Bekijk nu wat er gebeurt in een tijd van technologische verandering, zoals een snelle daling van de kosten van elektriciteitsopwekking met aardgas, gedreven door fracking en verbeteringen in gecombineerde-cyclus-aardgastechnologie (CCNG). Dit is geen hypothetisch scenario: de schalieboom van eind jaren 2000 en de jaren 2010 dreef de Amerikaanse aardgasprijzen sterk omlaag, en CCNG werd in grote delen van het land een van de goedkoopste manieren om nieuwe opwekkingscapaciteit te bouwen. In een vrije markt zouden grote kostendalingen bedrijven ertoe brengen steenkool te verlaten en op aardgas over te stappen — sommigen om winst te maken, anderen om verlies te vermijden. Kortom, marktkrachten zorgen ervoor dat verzonken investeringen worden losgelaten zodra ze niet meer winstgevend zijn.

Onder regulering is er echter een andere mogelijkheid. Een nutsbedrijf kan de toezichthouder vertellen dat zijn centrales nog levensvatbaar zijn. Woorden zijn goedkoop, dus het bedrijf blijft steenkool stoken om te bewijzen dat de centrale nog nuttig is. Als het in bedrijf houden van de centrale beter is dan haar opgeven, en het signaal van hoe waardevol de kolencentrale nog is er echt toe doet, kan het zelfs de moeite waard zijn om steenkool te stoken wanneer de kosten hoger zijn dan de elektriciteitsprijs. De auteurs hebben gegevens die precies op dit punt betrekking hebben.

Figuur 3 van het artikel vergt wat werk om te begrijpen, maar het patroon is duidelijk. Elk punt vertegenwoordigt een staat. In paneel A laat de verticale as zien hoeveel onwaarschijnlijker het is dat een kolencentrale draait wanneer de kosten van steenkool hoger zijn dan de elektriciteitsprijs. Een sterk negatieve coëfficiënt is de economisch zinvolle reactie: als het stoken van steenkool duurder is dan het kopen van elektriciteit, zou de centrale minder moeten draaien.

De rode punten vertegenwoordigen geherstructureerde staten en de groene punten gereguleerde staten. In geherstructureerde staten daalt het kolenverbruik wanneer de prijzen dalen, precies zoals verwacht. Het kolenverbruik in gereguleerde staten reageert veel minder — de rode punten liggen over het algemeen onder de groene punten. Sterker nog: de zes staten met de grootste dalingen in de kolenexploitatie zijn zonder uitzondering geherstructureerde staten.

Eén bezwaar tegen deze analyse zou kunnen zijn dat nutsbedrijven in het algemeen gewoon traag reageren op prijzen. Om dit te ondervangen zetten de auteurs op de horizontale as hoe goed nutsbedrijven reageren op een hogere gasprijs. Die coëfficiënten zijn allemaal negatief en er is geen duidelijk verschil tussen gereguleerde en geherstructureerde staten. In beide typen staten reageren nutsbedrijven goed op de gasprijs, maar alleen in geherstructureerde staten reageren ze sterk op de prijs van steenkool. Waarom steenkool en niet gas? Omdat de 'gebruikt en nuttig'-norm slaat op kapitaal waarvan het nut twijfelachtig is — en dat was, zodra gas goedkoop werd, steenkool. Met andere woorden: de nutsbedrijven moeten steenkool verdedigen bij de toezichthouders, niet gas.

Paneel B, rechts, toont een iets andere manier om dezelfde gegevens weer te geven. De verticale as is opnieuw hoeveel onwaarschijnlijker het is dat een kolencentrale draait wanneer haar kosten hoger zijn dan de elektriciteitsprijs. De horizontale as is het aandeel van de opwekking dat in handen is van elektriciteitsnutsbedrijven. Gereguleerde staten zijn doorgaans verticaal geïntegreerd, terwijl geherstructureerde staten de elektriciteitsopwekking openden voor concurrentie, dus nutsbezit en reguliere status hangen nauw samen. Gereguleerde staten hebben doorgaans een nutsbezit boven de 60%, terwijl alle geherstructureerde staten op één na onder de 30% liggen. De best passende lijn loopt opwaarts: hoe meer opwekking de nutsbedrijven van een staat bezitten, hoe minder de inzet van kolencentrales reageert op de prijs — een andere kijk op hetzelfde verhaal.

Dat is het directe empirische bewijs. Vervolgens bouwen de auteurs een ambitieuzer structureel model. In theorie zou regulering kunnen leiden tot te veel óf te weinig investeringen in de nieuwe technologie; hun schattingen wijzen op te veel. Veel, veel te veel. Gereguleerde nutsbedrijven behouden niet alleen te veel steenkool, ze bouwen ook te veel gascapaciteit. Kortom, ze stapelen zowel te veel oud kapitaal als te veel nieuw kapitaal op — Averch–Johnson op steroïden.

De setting van het artikel is het frackingtijdperk, maar de belangen zijn actueel. Steenkool leverde in 2008 nog ongeveer de helft van de Amerikaanse elektriciteit; in 2024 schatten federale statistieken het aandeel op minder dan een vijfde, en de voorwaarden waaronder de resterende centrales worden gesloten, worden nog altijd betwist in regulatoire procedures in gereguleerde staten. Dezelfde prikkels vanuit de tarievenbasis bepalen nu de volgende golf kapitaal — hernieuwbare energie, opslag en netverbeteringen — en een aantal staten, waaronder Colorado en New Mexico, heeft securitisatiewetten aangenomen waarmee nutsbedrijven af te bouwen kolencentrales kunnen herfinancieren met goedkopere obligaties, een beleid dat precies is gericht op het probleem van gestrand kapitaal dat de auteurs documenteren.

De kern is dat regulering onder dynamische omstandigheden veel moeilijker is dan onder statische omstandigheden. Volgens de auteur van Marginal Revolution is het de moeite misschien niet eens waard.

Bron: Marginal Revolution