Gowrisankaran、Langer、Reguantの3氏は、経済学の代表的な学術誌の一つであるAmerican Economic Reviewの最新号に、優れた論文「規制市場におけるエネルギー転換」を発表した。その中心的な発見は、電力会社が無駄な発電所を建設するのを防ぐために設計された規制が、結果として旧式の発電所を保有し続ける方向に作用しうるというものだ。

背景を説明する。電力事業は自然独占であるという理論の下で規制され、その価格を引き下げたほうが社会のためになると考えられた。だが、どの程度の価格が妥当なのかは判断が難しい。そこで規制下の電力会社には、運営コストに加え、「料金基盤(rate base)」――すなわち資本ストック――に対する公正なリターンの回収が認められた。この仕組みは理にかなっているが、利潤が資本ストックの規模次第になると、電力会社には過剰建設の誘因が生じる。これが古典的なAverch–Johnson効果であり、Harvey AverchとLeland Johnsonが同じ誌の1962年の論文で初めて提示したものだ。規制当局はこれに対して「審慎(prudence)」要件や、資本は「使用中かつ有用(used and useful)」でなければならないという規則で対応した。安定した世界では、この規則はいわゆる「金メッキ(gold-plating)」への歯止め――不完全とはいえ歯止め――として機能する。

次に、技術変化の時代に何が起こるかを考えてみよう。例えば、フラッキングとコンバインドサイクル天然ガス(CCNG)技術の進歩により、天然ガスによる発電コストが急速に低下する場合である。これは仮空のシナリオではない。2000年代後半から2010年代のシェールブームで米国の天然ガス価格は急落し、CCNGは国内の多くの地域で新規発電容量を建設する最も安価な手法の一つとなった。自由市場なら、コストの大幅な低下によって企業は石炭を放棄して天然ガスへ移行するだろう。利益を得るために移行する企業もあれば、損失を避けるために移行する企業もある。要するに、市場の力は、採算が合わなくなった沈没投資を放棄させる方向に働く。

しかし規制の下では別の可能性がある。電力会社は規制当局に対し、自社の発電所が今も採算がとれると主張できる。言葉だけでは説得力がないため、電力会社は発電所が有用であり続けることを証明するために石炭を焚き続ける。発電所の基盤を操業し続けることが放棄するより有利であり、石炭発電所にいまだ価値があることを示すことが重要であるなら、コストが電力価格を上回っても石炭を焚く価値があることすらありうる。著者らはまさにこの点を裏づけるデータを持っている。

論文の図3は理解に少し手間がかかるが、パターンは明確だ。各点は1つの州を表す。パネルAでは、縦軸は石炭のコストが電力価格を上回ったときに石炭発電所の運転確率がどれだけ下がるかを示している。係数が強く負であることが経済的に合理的な反応だ。石炭を焚くほうが電力を買うより高くつくなら、発電所は燃焼を減らすべきだからである。

赤い点は規制改革州、緑の点は規制州を表す。規制改革州では、予想どおり価格が下がると石炭の燃焼が減る。規制州の石炭燃焼の反応ははるかに小さい(つまり赤い点は概して緑の点より下にある)。実際、石炭発電の削減幅が最も大きい6州はいずれも規制改革州である。

この分析への反論として、電力会社は一般に価格反応が単に遅いだけだというものが考えられる。そこで著者らは横軸に、ガス価格が上昇したときの電力会社の反応の良さをプロットしている。これらの係数はすべて負であり、規制州と規制改革州の間に明確な差はない。いずれの州でも電力会社はガス価格にはよく反応するが、石炭価格に強く反応するのは規制改革州だけだ。なぜガスではなく石炭なのか。「使用中かつ有用」基準は、有用性に疑問が持たれる資本に拘束力を持つからであり、ガスが安価になった時点でそれは石炭を意味した。言い換えれば、電力会社が規制当局に擁護を迫られるのは石炭であって、ガスではないのである。

右側のパネルBは、同じデータをやや異なる形で示したものだ。縦軸は同じく、石炭発電所のコストが電力価格を上回ったときに運転確率がどれだけ下がるかを示す。横軸は電力会社が所有する発電量の割合である。規制州は発送配電の垂直統合に傾く一方、規制改革州は発電事業を競争に開放したため、電力会社の所有割合と規制の形態は強く相関している。規制州では電力会社の所有割合が概ね60%を超え、規制改革州は1州を除きすべて30%未満だ。近似直線は右上がりである。つまり、州内の電力会社が所有する発電量が多いほど、石炭発電の起動は価格に反応しにくくなる――同じ話を別の角度から見たものである。

これが直接的な実証証拠だ。著者らはさらに、より野心的な構造モデルを構築する。理論上、規制は新技術への投資を過大にも過小にもしうるが、彼らの推計が示すのは過大の側である。それも大幅な過大だ。規制下の電力会社は石炭を過剰に保有するだけでなく、ガス発電容量も過剰に建設する。要するに、旧い資本も新しい資本も双方を過剰に蓄積する――いわばAverch–Johnson効果の強化版である。

論文の舞台はフラッキング時代だが、利害関係は現在にも及ぶ。2008年には米国の電力の約半分を供給していた石炭は、2024年には連邦統計でその割合が5分の1を下回り、残る発電所の廃止条件は今なお規制州各地の規制手続きで争われている。同じ料金基盤のインセンティブが次の資本の波――再生可能エネルギー、蓄電、送電網の更新――を今も支配しており、コロラド州やニューメキシコ州をはじめとする複数の州は、退役する石炭発電所をより低コストの債券でリファイナンスできる証券化法を導入した。これはまさに、著者らが文書化した遊休化資本(ストランデッド資本)問題に向けた政策である。

結論は、動的な条件の下での規制は静的な条件の下よりはるかに難しいということだ。Marginal Revolutionの筆者の見解では、規制はもはや割に合わない可能性すらある。

出典:Marginal Revolution