Il fut un temps où les crédits non programmés avaient un sens budgétaire.

Ils ont été conçus comme des crédits conditionnels — des dépenses autorisées par le Congrès, mais ne pouvant être exécutées qu’une fois que des conditions budgétaires précises se matérialisaient après l’adoption du budget annuel.

La logique était simple. Les recettes pouvaient dépasser les prévisions. Un nouveau financement pouvait devenir disponible. Un projet financé par l’aide extérieure pouvait obtenir son prêt. Si une capacité budgétaire supplémentaire apparaissait réellement, le Congrès avait déjà autorisé la manière dont elle pouvait être utilisée.

En ce sens, le mécanisme poursuivait deux objectifs : préserver la discipline budgétaire tout en maintenant le contrôle législatif sur des dépenses qui ne pouvaient pas encore être financées.

Mais cette base budgétaire a changé. Et la jurisprudence a changé avec elle.

La question aujourd’hui n’est pas seulement de savoir si les crédits non programmés sont constitutionnels. La Cour suprême a reconnu qu’ils peuvent l’être, sous des conditions soigneusement définies.

La question plus importante est de savoir s’ils demeurent, dans l’environnement budgétaire actuel, un mécanisme pratique et constitutionnellement cohérent.

Je pense que la réponse est : seulement dans un sens très limité.

La base budgétaire s’est affaiblie

Depuis une grande partie des deux dernières décennies, les Philippines fonctionnent avec des déficits persistants, une dette publique croissante et des besoins continus d’emprunt.

Dans ces conditions, il devient de plus en plus difficile d’obtenir, après l’adoption du budget annuel, de véritables améliorations de la capacité budgétaire globale du gouvernement.

Cela compte, car la capacité budgétaire ne peut pas être mesurée en examinant un flux de recettes isolément.

C’est l’un des enseignements importants de la jurisprudence de la Cour suprême dans l’affaire Belgica. Le traitement des crédits non programmés par la Cour montre clairement que les conditions de leur déblocage ne peuvent pas être réduites à des événements budgétaires isolés. La situation budgétaire du gouvernement national doit être appréciée comme un ensemble intégré.

Cela est logique sur le plan constitutionnel et budgétaire.

Les recettes, l’emprunt, les déficits, le service de la dette et les conditions macroéconomiques sont interdépendants. Une augmentation d’une source de recettes ne signifie pas nécessairement que l’État dispose d’un espace budgétaire supplémentaire.

En réalité, dépenser le prétendu « excédent » alors que la position budgétaire globale reste inchangée — ou se détériore — va à l’encontre même de la discipline que le mécanisme était censé protéger.

L’ironie

Voici le problème.

Plus il devient difficile de satisfaire les véritables conditions budgétaires pour activer les crédits non programmés, plus la tentation augmente de trouver d’autres moyens de créer l’apparence d’un espace budgétaire.

Le budget de 2024 illustre ce danger.

Le Congrès a autorisé le transfert de fonds excédentaires ou inutilisés d’entreprises publiques vers le Trésor national afin d’aider à financer les crédits non programmés. Par la suite, P60 billion ont été transférés depuis PhilHealth, et un autre montant important a été demandé à la Philippine Deposit Insurance Corp.

La Cour suprême a ensuite déclaré le transfert de PhilHealth inconstitutionnel.

La portée de cette décision dépasse PhilHealth.

Elle illustre la pression institutionnelle qui apparaît lorsqu’un mécanisme de crédits conditionnels subsiste alors même que les circonstances budgétaires censées l’activer deviennent de plus en plus difficiles à établir.

Un mécanisme conçu pour protéger la discipline budgétaire ne devrait pas créer d’incitations à fabriquer un espace budgétaire au moyen de prélèvements de trésorerie à tort qualifiés de nouvelles recettes.

Mais les crédits non programmés sont-ils inconstitutionnels ?

Pas nécessairement.

Cette distinction est importante.

La Cour suprême n’a pas déclaré le mécanisme lui-même inconstitutionnel. Dans Belgica c. Executive Secretary, la Cour a validé le Fonds non programmé du General Appropriations Act de 2014 parce que les crédits étaient suffisamment précis et que les conditions de leur libération étaient constitutionnellement permises.

Mais Belgica a aussi, de fait, réduit l’espace constitutionnel dans lequel le mécanisme peut fonctionner. C’est pourquoi je ne dirais pas que les crédits non programmés doivent simplement être supprimés. Je dirais que leur rôle constitutionnel pratique est devenu extrêmement étroit.

Et le cas le plus clair qui subsiste est celui des projets financés par l’aide extérieure.

Les projets financés par l’aide extérieure sont différents

Les projets financés par l’aide extérieure disposent ordinairement d’une base de financement plus précise. Ils sont soutenus par des accords de prêt conclus avec des institutions bilatérales ou multilatérales. La source de financement est donc identifiée.

Mais même ici, il existe un meilleur mécanisme constitutionnel.

La Constitution elle-même le prévoit.

L’article VI, section 25(4) autorise le Congrès à adopter un projet de loi de crédits spéciaux appuyé par des fonds effectivement disponibles, ou par une proposition de recettes correspondante. Une fois qu’un projet financé par l’aide extérieure a obtenu son financement, le Congrès peut l’affecter directement. Cette approche fait ce que les crédits non programmés auraient toujours dû faire : elle préserve le pouvoir de la bourse du Congrès.

Le Congrès autorise la dépense. L’Exécutif l’exécute. Le financement est identifié. Le projet est identifié. Le public peut voir ce qui est financé et pourquoi. Et la responsabilité institutionnelle reste intacte.

Mieux encore, lorsque le financement est obtenu suffisamment tôt, le projet peut simplement être inclus dans le budget ordinaire : les produits du prêt peuvent figurer parmi les sources de financement dans le Budget of Expenditures and Sources of Financing, tandis que le projet peut être inclus dans le National Expenditure Program.

C’est ce qu’un National Fiscal Program intégré est censé accomplir.

Il faut se méfier des crédits automatiques

On a aussi évoqué l’idée de rendre automatiquement affectés les projets financés par l’aide extérieure dûment finalisés, à l’instar du service de la dette.

L’analogie est séduisante, mais elle n’est pas convaincante.

Les crédits automatiques pour le service de la dette protègent la solvabilité de l’État et ses obligations contractuelles. Un projet financé par un prêt extérieur est différent.

L’État peut être tenu de rembourser le prêt, mais le projet lui-même demeure un choix de politique publique. Le Congrès doit donc conserver le pouvoir d’examiner et d’autoriser la dépense.

Notre propre expérience — de NBN-ZTE à Northrail, en passant par d’autres projets controversés financés de l’étranger — rappelle pourquoi un financement extérieur ne doit pas soustraire un projet au contrôle législatif.

Être financé par l’étranger ne signifie pas être automatiquement judicieux.

Et cela ne signifie certainement pas être exempt sur le plan constitutionnel.

La Constitution nous donne déjà une meilleure voie

Il ne s’agit finalement pas d’un argument en faveur de la suppression d’un mécanisme budgétaire. Il s’agit d’utiliser le mécanisme constitutionnel qui correspond mieux à la réalité budgétaire actuelle.

Pour les dépenses dépendant d’une capacité budgétaire future, l’État devrait attendre que cette capacité se matérialise réellement.

Pour les projets financés par l’aide extérieure et appuyés par un financement déjà finalisé, le Congrès peut adopter des crédits spéciaux.

Pour les projets connus suffisamment à l’avance, ils peuvent être intégrés dans le National Expenditure Program ordinaire.

La Constitution fournit déjà les outils.

Le principe fondamental est simple : un mécanisme constitutionnel ne doit pas survivre uniquement parce qu’il peut encore être défendu en théorie. Il doit continuer à servir l’objectif constitutionnel pour lequel il a été créé.

Les crédits non programmés ont été conçus pour de véritables contingences budgétaires. Ces contingences sont devenues de plus en plus difficiles à établir.

Belgica a, en conséquence, restreint les conditions constitutionnelles dans lesquelles le mécanisme peut fonctionner.

Ce qu’il reste est un espace très étroit, principalement pour les projets financés par l’aide extérieure.

Et même là, la Constitution offre quelque chose de mieux : les crédits spéciaux — un mécanisme qui respecte le pouvoir de la bourse du Congrès, préserve l’équilibre institutionnel, garantit la transparence et renforce la responsabilité publique.

Peut-être, dès lors, la question n’est-elle plus de savoir si les crédits non programmés sont constitutionnels.

La meilleure question est : pourquoi continuer à s’appuyer sur un mécanisme dont la base budgétaire a largement disparu, alors que la Constitution elle-même offre déjà une meilleure voie ?

L’avocat Florencio « Butch » B. Abad est un ancien secrétaire du Department of Budget and Management. Il est actuellement Professor of Praxis à l’Ateneo School of Government et Senior Professional Lecturer à la Tañada-Diokno School of Law, DLSU.