Quelques jours après son entrée en fonction le 1er juillet 2022, l’administration Marcos Jr. a dévoilé un plan ambitieux de consolidation budgétaire : le Cadre budgétaire à moyen terme 2022-2028 (MTFF 2022-28). Ce cadre était sans précédent à deux égards — il s’agissait du premier du genre dans l’histoire des Philippines et du premier plan de ce type à avoir été pleinement approuvé par les deux chambres du Congrès au moyen d’une résolution commune. Le MTFF 2022-28 est rapidement devenu la ligne directrice de la nouvelle administration.

Le MTFF 2022-28 fixait des objectifs précis. D’ici la fin de 2028, l’économie devait croître de 6,5% à 8%, le ratio dette publique/PIB devait reculer de 61,8% à 51,1%, et le déficit budgétaire devait se réduire de 7,6% du PIB à 3%. Cependant, à moins de deux ans de la fin du mandat de l’administration actuelle, ces objectifs semblent désormais de plus en plus inaccessibles.

La croissance est en retard sur le plan

Le ralentissement économique s’est poursuivi. En 2026, la croissance devrait être plus faible que l’année précédente. La croissance du PIB au premier trimestre n’a atteint que 2,8%, et le deuxième trimestre ne semble pas prometteur. Le secrétaire au Plan, Arsenio Balisacan, a projeté une croissance de seulement 3,5% à 4,5%, bien en dessous de la cible du MTFF de 6,5% à 8%.

Plusieurs facteurs expliquent cette faiblesse :

• Une consommation des ménages plus faible, la hausse de l’inflation, la baisse de la confiance des consommateurs, la contraction de l’activité économique et l’augmentation du chômage pesant sur la demande ;
• Le recul des investissements directs étrangers ; et
• Le ralentissement des transferts de fonds, qui diminuent en raison de la baisse du déploiement de travailleurs philippins à l’étranger, du conflit en cours au Moyen-Orient et d’une économie mondiale plus faible. Les envois de fonds des Philippins de l’étranger constituent depuis longtemps un pilier structurel de l’économie philippine, représentant généralement près de 10% du PIB, ce qui signifie qu’un recul prolongé affecte directement les revenus des ménages et la consommation intérieure.

Pour les deux dernières années du mandat de Marcos Jr., le Development Budget Coordination Committee (DBCC) a révisé sa prévision de croissance du PIB à 5-6%, un écart significatif par rapport à la cible initiale du MTFF de 6,5% à 8%.

La discipline budgétaire perdue

La crise du COVID-19 a eu un impact profond sur l’économie philippine, provoquant une contraction et faisant monter le ratio dette nationale/PIB. La consolidation budgétaire est ainsi apparue comme la réponse politique appropriée. Ce n’était pas la première fois que les Philippines faisaient face à une telle situation : au début des années 2000, la hausse de la dette et la persistance des déficits avaient suscité des avertissements de crise budgétaire imminente, menant finalement à des mesures de recettes politiquement difficiles, notamment la loi de 2005 sur la taxe sur la valeur ajoutée élargie (Expanded Value Added Tax, EVAT). Cette réforme a aidé à rétablir la crédibilité budgétaire et a ouvert la voie à des années de réduction régulière de la dette, ramenant le ratio dette/PIB avant la pandémie à 39,6%. Le MTFF 2022-28 fixait deux objectifs clés : réduire le ratio dette/PIB du gouvernement national de 61,8% en 2022 à 51,1% en 2028, et réduire le déficit budgétaire de 7,6% du PIB à 3% sur la même période.

À fin juin 2026, la dette en circulation du gouvernement national a atteint un niveau record de 19,1 billions de pesos (environ 311,4 milliards de dollars).

Il convient de noter qu’il n’existe pas de seuil universellement accepté à partir duquel un ratio dette/PIB devient problématique. Le ratio dette/PIB des Philippines, à 61,8%, ne devrait pas, en soi, être considéré comme alarmant. En réalité, ce niveau est comparable à des repères souvent recherchés par d’autres pays. Par exemple, l’un des critères de convergence de l’euro prévoit que le ratio dette publique/PIB doit être inférieur à 60%. Le ratio dette/PIB mondial se situe autour de 95%, tandis que celui des États-Unis dépasse 120% et celui du Japon 250%. Avant la pandémie de COVID-19, le ratio dette/PIB des Philippines était de 39,6%.

De même, le seuil de 3% pour le déficit budgétaire, sans être sacré, est depuis longtemps accepté comme norme par de nombreux universitaires et décideurs. Pour un pays en développement comme les Philippines, avec une population d’âge scolaire exceptionnellement importante et un important déficit d’infrastructures publiques, un ratio déficit/PIB de 3% constituait un objectif raisonnable. La responsabilité budgétaire exige que les Philippines réduisent progressivement et de manière crédible leur déficit afin de se préparer à de futurs chocs budgétaires et de maintenir une dette publique soutenable.

Dans le cadre du MTFF, le déficit devait se réduire de 7,6% du PIB en 2022 à 3% en 2028. Toutefois, il n’est temporairement tombé qu’à 7,3% en 2022 avant que l’amélioration ne se dissipe. En 2024 et 2025, le déficit réel a dépassé la trajectoire prévue, et cette tendance devrait se poursuivre jusqu’en 2028.

Les implications pour la soutenabilité de la dette sont préoccupantes. Le solde primaire, défini comme le solde budgétaire hors paiements d’intérêts et exprimé en part du PIB, a suivi une trajectoire similaire. Dans le MTFF initial, il devait s’améliorer régulièrement de -5% du PIB en 2022 à -0,8% en 2028. Or, le plan révisé situe désormais le solde primaire de 2028 à -1,5%, une trajectoire plus faible aux implications négatives pour la soutenabilité de la dette.

Le président et le Congrès semblent avoir abandonné leur engagement antérieur en faveur de la consolidation budgétaire. Le MTFF révisé prévoit désormais une réduction plus lente du déficit, avec une cible de 4,8% du PIB d’ici 2028 au lieu de 3%. Cette différence est importante, avec une perte estimée à 1,5 billion de pesos (P1,5 trillion) entre 2026 et 2028.

Cette absence d’engagement des dirigeants nationaux en faveur de la consolidation budgétaire pourrait avoir des conséquences négatives sur la soutenabilité de la dette à long terme.

Benjamin E. Diokno est un économiste qui siège actuellement au Monetary Board de la Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Il a auparavant occupé les fonctions de secrétaire au Budget et à la Gestion sous le président Joseph Estrada (1998 à 2001) et sous le président Rodrigo Duterte (2016 à 2019) ; il a été gouverneur de la BSP et président du Monetary Board (2019 à 2022) ; et il a été secrétaire aux Finances de 2022 à 2024 sous le président Ferdinand Marcos Jr.