Gowrisankaran, Langer y Reguant han publicado un excelente artículo, Transiciones energéticas en mercados regulados, en el número más reciente del American Economic Review, una de las publicaciones insignia de la profesión. Su hallazgo central: la regulación diseñada para impedir que las empresas eléctricas construyan plantas inútiles puede terminar induciéndolas a conservar plantas obsoletas.

Algunos antecedentes. Las empresas eléctricas fueron reguladas bajo la teoría de que eran monopolios naturales y de que la sociedad saldría ganando si presionaba sus precios a la baja. Pero ¿qué cuenta como un precio razonable? Eso es difícil de decir, por lo que se permitió a las empresas eléctricas reguladas recuperar sus costos operativos más un retorno justo sobre su "base tarifaria": su capital. El arreglo tiene sentido, pero una vez que las ganancias dependieron del tamaño del capital, las empresas tuvieron incentivos para construir en exceso: el clásico efecto Averch–Johnson, expuesto por primera vez por Harvey Averch y Leland Johnson en un artículo de 1962 en esta misma revista. Los reguladores respondieron con requisitos de "prudencia" y la regla de que el capital debe estar "en uso y ser útil". En un mundo estable, esa regla funciona como un freno, aunque imperfecto, a la llamada sobredotación de capital (gold-plating).

Ahora considérese qué ocurre en un tiempo de cambio tecnológico, como una disminución rápida del costo de generar electricidad con gas natural, impulsada por el fracking y las mejoras en la tecnología de ciclo combinado de gas natural (CCNG). No se trata de un escenario hipotético: el auge del esquisto de fines de los 2000 y de la década de 2010 redujo bruscamente los precios del gas natural en Estados Unidos, y la tecnología CCNG se convirtió en una de las formas más baratas de construir nueva capacidad de generación en gran parte del país. En un mercado libre, grandes disminuciones de los costos llevarían a las empresas a abandonar el carbón y pasarse al gas natural: algunas para obtener ganancias, otras para evitar pérdidas. En resumen, las fuerzas del mercado impulsan que las inversiones hundidas se abandonen cuando dejan de ser rentables.

Bajo regulación, sin embargo, existe otra posibilidad. Una empresa eléctrica puede decirle al regulador que sus plantas siguen siendo viables. Decirlo es palabrería sin costo, así que la empresa sigue quemando carbón para demostrar que la planta sigue siendo útil. Si mantener operativa la base de la planta es mejor que abandonarla, y señalar cuán valiosa sigue siendo la planta de carbón importa, puede incluso valer la pena quemar carbón cuando el costo supera el precio de la electricidad. Los autores tienen datos que dan fe de exactamente este punto.

La Figura 3 del artículo requiere algo de trabajo para entenderla, pero el patrón es claro. Cada punto representa un estado. En el Panel A, el eje vertical muestra cuánto menos probable es que una planta de carbón opere cuando el costo del carbón supera el precio de la electricidad. Un coeficiente fuertemente negativo es la respuesta económicamente sensata: cuando quemar carbón cuesta más que comprar electricidad, la planta debería quemar menos.

Los puntos rojos representan estados reestructurados y los puntos verdes estados regulados. En los estados reestructurados, la quema de carbón cae cuando los precios caen, tal como se esperaba. La quema de carbón en los estados regulados responde mucho menos: los puntos rojos se ubican, en general, por debajo de los verdes. De hecho, los seis estados con las mayores reducciones en la operación de carbón son todos reestructurados.

Una objeción a este análisis podría ser que las empresas eléctricas en general simplemente responden con lentitud a los precios. Para abordar esto, los autores grafican en el eje horizontal qué tan bien responden las empresas a un precio más alto del gas. Esos coeficientes son todos negativos y no hay una diferencia obvia entre los estados regulados y los reestructurados. En ambos tipos de estados, las empresas responden bien al precio del gas, pero solo en los estados reestructurados responden con fuerza al precio del carbón. ¿Por qué el carbón y no el gas? Porque el estándar de "en uso y ser útil" se aplica al capital cuya utilidad está en duda, lo que, una vez que el gas se abarató, significó el carbón. En otras palabras, las empresas tienen que defender el carbón ante los reguladores, no el gas.

El Panel B, a la derecha, muestra una forma ligeramente distinta de presentar los mismos datos. El eje vertical es nuevamente cuánto menos probable es que una planta de carbón opere cuando su costo supera el precio de la electricidad. El eje horizontal es la fracción de la generación en propiedad de las empresas eléctricas. Los estados regulados tienden a estar verticalmente integrados, mientras que los reestructurados abrieron la generación eléctrica a la competencia, por lo que la propiedad de las empresas y el estatus regulatorio están estrechamente correlacionados. Los estados regulados generalmente tienen una propiedad de las empresas superior al 60%, mientras que todos los estados reestructurados, salvo uno, están por debajo del 30%. La línea de mejor ajuste tiene pendiente positiva: en otras palabras, cuanto más generación poseen las empresas eléctricas de un estado, menos responde el despacho de carbón al precio: una perspectiva distinta de la misma historia.

Esa es la evidencia empírica directa. Los autores luego construyen un modelo estructural más ambicioso. En teoría, la regulación podría producir demasiada o muy poca inversión en la nueva tecnología; sus estimaciones implican demasiada. Demasiada, demasiado. No solo las empresas eléctricas reguladas conservan demasiado carbón, sino que también construyen demasiada capacidad de gas. En resumen, acumulan demasiado capital antiguo y demasiado capital nuevo: el efecto Averch–Johnson con esteroides.

El contexto del artículo es la era del fracking, pero lo que está en juego es actual. El carbón aún suministraba aproximadamente la mitad de la electricidad de Estados Unidos en 2008; para 2024, las estadísticas federales situaban su participación por debajo de un quinto, y los términos en que se retiran las plantas restantes siguen siendo objeto de disputa en procesos regulatorios en los estados regulados. Los mismos incentivos de la base tarifaria rigen ahora la siguiente ola de capital: renovables, almacenamiento y mejoras de la red; y varios estados, entre ellos Colorado y Nuevo México, han adoptado leyes de titulización que permiten a las empresas eléctricas refinanciar las plantas de carbón en proceso de retiro con bonos de menor costo, una política dirigida precisamente al problema del capital varado que los autores documentan.

La conclusión es que la regulación en condiciones dinámicas es mucho más difícil que en condiciones estáticas. En opinión del autor de Marginal Revolution, puede que ni siquiera valga la pena.

Fuente: Marginal Revolution