Gowrisankaran, Langer und Reguant haben in der neuesten Ausgabe des American Economic Review, einer der führenden Fachzeitschriften der Disziplin, eine ausgezeichnete Studie mit dem Titel Energieübergänge in regulierten Märkten veröffentlicht. Das zentrale Ergebnis: Regulierung, die verhindern soll, dass Versorgungsunternehmen nutzlose Kraftwerke bauen, kann am Ende dazu führen, dass sie veraltete Kraftwerke weiterbetreiben.

Etwas Hintergrund. Stromversorgungsunternehmen wurden auf Grundlage der Theorie reguliert, dass es sich um natürliche Monopole handelt und die Gesellschaft besser fährt, wenn ihre Preise nach unten gedrückt werden. Doch was gilt als angemessener Preis? Das ist schwer zu sagen, weshalb regulierten Versorgungsunternehmen erlaubt wurde, ihre Betriebskosten zuzüglich einer fairen Rendite auf ihre „Rate Base“ – ihren Kapitalstock – einzunehmen. Das ergibt Sinn, doch sobald die Gewinne von der Größe des Kapitalstocks abhingen, hatten die Unternehmen einen Anreiz, zu viel zu bauen – der klassische Averch–Johnson-Effekt, erstmals dargelegt von Harvey Averch und Leland Johnson in einem Aufsatz aus dem Jahr 1962 in eben dieser Zeitschrift. Die Regulierungsbehörden reagierten mit Anforderungen an die „Prudence“ (Umsicht) und der Regel, dass Kapital „used and useful“ (genutzt und nützlich) sein müsse. In einer stabilen Welt wirkt diese Regel als Bremse – wenn auch eine unvollkommene – gegen das sogenannte Gold-Plating (übertriebenen Kapitalaufbau).

Man betrachte nun, was in einer Zeit des technologischen Wandels geschieht, etwa bei einem raschen Rückgang der Kosten der Stromerzeugung mit Erdgas, angetrieben durch Fracking und Fortschritte bei der Gas-und-Dampf-Kombitechnologie (Combined-Cycle Natural Gas, CCNG). Das ist kein hypothetisches Szenario: Der Schiefergasboom der späten 2000er- und 2010er-Jahre drückte die Erdgaspreise in den USA stark nach unten, und CCNG wurde in weiten Teilen des Landes eine der günstigsten Möglichkeiten, neue Erzeugungskapazität zu schaffen. Auf einem freien Markt würden große Kostensenkungen die Unternehmen veranlassen, sich von der Kohle zu lösen und auf Erdgas umzusteigen – manche, um Gewinne zu erzielen, andere, um Verluste zu vermeiden. Kurz: Die Marktkräfte sorgen dafür, dass versunkene Investitionen aufgegeben werden, sobald sie nicht mehr profitabel sind.

Unter Regulierung besteht jedoch eine andere Möglichkeit. Ein Versorgungsunternehmen kann der Regulierungsbehörde versichern, dass seine Kraftwerke noch lebensfähig sind. Worte sind billig, also verbrennt das Unternehmen weiter Kohle, um zu beweisen, dass das Kraftwerk weiterhin nützlich ist. Wenn es besser ist, den Betrieb der Anlage aufrechtzuerhalten, als sie aufzugeben, und es darauf ankommt zu signalisieren, wie wertvoll das Kohlekraftwerk noch ist, kann es sich sogar lohnen, Kohle zu verbrennen, wenn ihre Kosten über dem Strompreis liegen. Die Autoren verfügen über Daten, die genau diesen Punkt betreffen.

Abbildung 3 der Studie erfordert etwas Arbeit zum Verständnis, doch das Muster ist deutlich. Jeder Punkt stellt einen Bundesstaat dar. In Panel A zeigt die vertikale Achse, wie viel unwahrscheinlicher der Betrieb eines Kohlekraftwerks ist, wenn die Kohlekosten den Strompreis übersteigen. Ein stark negativer Koeffizient ist die wirtschaftlich sinnvolle Reaktion: Wenn das Verbrennen von Kohle teurer ist als der Kauf von Strom, sollte das Kraftwerk weniger verbrennen.

Die roten Punkte stehen für restrukturierte Bundesstaaten, die grünen für regulierte. In restrukturierten Bundesstaaten geht die Kohleverbrennung zurück, wenn die Preise fallen – genau wie erwartet. In regulierten Bundesstaaten reagiert die Kohleverbrennung deutlich schwächer; die roten Punkte liegen im Allgemeinen unterhalb der grünen. Tatsächlich sind die sechs Bundesstaaten mit den größten Rückgängen im Kohlebetrieb durchweg restrukturierte Bundesstaaten.

Ein Einwand gegen diese Analyse könnte lauten, dass Versorgungsunternehmen generell nur träge auf Preise reagieren. Um dies zu prüfen, tragen die Autoren auf der horizontalen Achse ab, wie gut die Unternehmen auf einen höheren Gaspreis reagieren. Diese Koeffizienten sind durchweg negativ, und es gibt keinen offensichtlichen Unterschied zwischen regulierten und restrukturierten Bundesstaaten. In beiden Staatentypen reagieren die Unternehmen gut auf den Gaspreis, aber nur in restrukturierten Bundesstaaten reagieren sie stark auf den Kohlepreis. Warum Kohle und nicht Gas? Weil der „used and useful“-Maßstab jenes Kapital bindet, dessen Nützlichkeit infrage steht – was, nachdem Gas billig geworden war, die Kohle bedeutete. Mit anderen Worten: Die Versorgungsunternehmen müssen gegenüber den Regulierungsbehörden die Kohle verteidigen, nicht das Gas.

Panel B rechts zeigt eine etwas andere Darstellung derselben Daten. Die vertikale Achse gibt erneut an, wie viel unwahrscheinlicher der Betrieb eines Kohlekraftwerks ist, wenn seine Kosten den Strompreis übersteigen. Die horizontale Achse zeigt den Anteil der Stromerzeugung im Besitz von Versorgungsunternehmen. Regulierte Bundesstaaten sind tendenziell vertikal integriert, während restrukturierte Bundesstaaten die Stromerzeugung dem Wettbewerb öffneten, weshalb Unternehmensbesitz und Regulierungsstatus eng korrelieren. In regulierten Bundesstaaten liegt der Anteil im Unternehmensbesitz im Allgemeinen über 60 %, während alle restrukturierten Bundesstaaten bis auf einen unter 30 % liegen. Die Ausgleichsgerade steigt an: Je mehr Erzeugungskapazität die Unternehmen eines Bundesstaates besitzen, desto schwächer reagiert der Kohleeinsatz auf den Preis – eine andere Perspektive auf dieselbe Geschichte.

Das ist der direkte empirische Befund. Anschließend erstellen die Autoren ein ambitionierteres Strukturmodell. Theoretisch könnte Regulierung entweder zu viel oder zu wenig Investitionen in die neue Technologie bewirken; ihre Schätzungen deuten auf zu viel hin. Viel, sehr viel zu viel. Regulierte Versorgungsunternehmen halten nicht nur zu viel Kohlekraft vor, sie bauen auch zu viel Gaskapazität auf. Kurz: Sie häufen sowohl zu viel altes als auch zu viel neues Kapital an – Averch–Johnson hoch zehn.

Die Studie spielt in der Fracking-Ära, doch die Einsätze sind aktuell. Kohle lieferte im Jahr 2008 noch rund die Hälfte des US-Stroms; bis 2024 lag ihr Anteil laut Bundesstatistiken unter einem Fünftel, und die Bedingungen, zu denen die verbleibenden Kraftwerke stillgelegt werden, sind in regulatorischen Verfahren in den regulierten Bundesstaaten weiterhin umstritten. Dieselben Anreize über die Rate Base steuern nun die nächste Kapitalwelle – erneuerbare Energien, Speicher und Netzausbau –, und mehrere Bundesstaaten, darunter Colorado und New Mexico, haben Verbriefungsgesetze (Securitization) verabschiedet, die es Versorgungsunternehmen erlauben, stillzulegende Kohlekraftwerke über günstigere Anleihen zu refinanzieren – eine Politik, die genau auf das Problem des gestrandeten Kapitals abzielt, das die Autoren dokumentieren.

Das Fazit: Regulierung ist unter dynamischen Bedingungen wesentlich schwieriger als unter statischen. Nach Ansicht des Autors von Marginal Revolution könnte der Aufwand den Nutzen kaum wert sein.

Quelle: Marginal Revolution