曾有一段時間，無編列預算撥款（Unprogrammed Appropriations）在財政上確有其合理性。

它們被設計為有條件撥款——也就是由國會授權支出，但只有在年度預算通過後，特定財政條件實際出現時，才可執行。

其邏輯十分直接。收入可能優於預期。新的融資可能到位。某項外援計畫可能取得貸款融資。如果額外財政能力真的出現，國會事先已授權其使用方式。

從這個意義上說，這項機制同時達成兩個目的：在維持財政紀律的同時，保留對尚無法融資之支出的立法控制。

但這個財政前提已經改變，司法見解也隨之改變。

今天的問題，不只是無編列預算撥款是否合憲。Supreme Court 已承認，在明確界定的條件下，它可以合憲。

更重要的問題是，在當前的財政環境下，它是否仍是一個實際可行且合於憲法邏輯的機制。

我認為答案是：只能在非常狹窄的意義上成立。

財政前提已經弱化

在過去二十年中的大部分時間裡，Philippines 長期面臨持續赤字、公共債務上升，以及持續的借款需求。

在這種情況下，年度預算通過後，政府整體財政能力要出現真正改善，已愈來愈難以實現。

這一點很重要，因為財政能力不能只看單一收入來源。

這也是 Supreme Court 在 Belgica 案中的重要啟示之一。法院對無編列預算撥款的處理表明，其釋放條件不能簡化為孤立的財政事件；必須把 National Government 的財政狀況視為整體。

這在憲法與財政上都合理。

收入、借款、赤字、債務償付與宏觀經濟條件彼此相互關聯。單一收入來源增加，並不必然意味政府取得了額外財政空間。

事實上，在整體財政狀況沒有改善、甚至惡化的情況下，卻支用所謂的「超額」資金，反而違背了這項機制原本要維護的紀律。在一個仰賴清楚資金來源與嚴格執行的預算制度中，真正的問題不是系統某處是否有錢，而是這些資金是否確實可用，且不會扭曲國會所核准的財政計畫。

反諷之處

問題正在於此。

越是難以滿足啟動無編列預算撥款的真實財政條件，就越容易產生以其他方式營造財政空間表象的誘因。

2024 年預算正好說明了這項風險。

國會授權將政府所屬公司多餘或閒置資金移轉至 National Treasury，以協助籌措無編列預算撥款。其後，P60 billion 自 PhilHealth 移轉，另有一筆可觀金額也向 Philippine Deposit Insurance Corp. 申請取得。

Supreme Court 之後宣告 PhilHealth 的移轉違憲。

該裁定的意義不僅限於 PhilHealth。

它說明了一種制度壓力：當一項有條件撥款機制仍然存在，但原本用以啟動它的財政情況卻愈來愈難以成立時，所產生的壓力。

一項旨在維護財政紀律的機制，不應反過來製造誘因，讓人以錯誤分類為新收入的現金抽取方式去「製造」財政空間。

那麼，無編列預算撥款是否違憲？

不一定。

這個區分非常重要。

Supreme Court 並未宣告該機制本身違憲。在 Belgica v. Executive Secretary 一案中，法院維持了 2014 General Appropriations Act 中的 Unprogrammed Fund，因為相關撥款足夠具體，而且其釋放條件在憲法上可被接受。

但 Belgica 也實際上縮小了該機制可運作的憲法空間。因此，我不會主張應該直接廢除無編列預算撥款；我主張的是，它在實務上的憲法角色已經變得極為狹窄。

而最明確仍可能成立的情形，就是外援計畫。

外援計畫不同

外援計畫通常具有較明確的融資基礎。它們由已簽署的雙邊或多邊機構貸款協議支持，因此融資來源是可識別的。

但即便如此，仍有更好的憲法機制。

《憲法》本身已經提供。

Article VI, Section 25(4) 授權國會制定特別撥款法案，且須以實際可用資金或相應的收入提案作為支持。一旦外援計畫取得融資，國會即可直接為其編列撥款。這種做法實現了無編列預算撥款本應做到的事情：保留國會的財政支出決定權。

由國會授權支出，行政部門執行；融資來源明確，計畫內容明確，公眾也能看見資金被用於何處，以及為何而用。制度問責依然完整。

更進一步地說，如果融資提早到位，該計畫甚至可以直接納入一般預算：貸款收入可列入 Budget of Expenditures and Sources of Financing 的融資來源，而該計畫則可編入 National Expenditure Program。

這正是整合性的 National Fiscal Program 應該達成的目標，因為它讓立法者與公眾能在同一處看到完整的融資全貌，而不是日後再透過有條件釋放才拼湊出來。

我們應對自動撥款保持謹慎

也曾有討論，主張將已完成簽署程序的外援計畫自動列為撥款，類似債務償付。

這個類比雖然誘人，但不具說服力。

債務償付的自動撥款，是為了保護政府的信用與契約義務。由外國貸款融資的計畫則不同。

政府也許有償還貸款的義務，但計畫本身仍屬政策選擇。因此，國會應保留審查並授權支出的權力。

從 NBN-ZTE 到 Northrail，以及其他具爭議的外資計畫，我們自己的經驗都提醒我們：外部融資不應使一項計畫脫離立法監督。

有外國資金，不代表自動正確。

更不代表在憲法上當然免受規範。

《憲法》本來就給了我們更好的做法

這終究不是一場關於廢除某種預算機制的爭論，而是關於採用更符合當前財政現實的憲法機制。

對於依賴未來財政能力的支出，政府應等待該能力真正出現。

對於已完成融資的外援計畫，國會可以制定特別撥款。

對於已可提前掌握的計畫，則可編入一般的 National Expenditure Program。

《憲法》早已提供工具。

更深層的原則很簡單：一項憲法機制不應只因為在抽象上仍可辯護就繼續存留。它必須持續服務其創設時所追求的憲法目的。

無編列預算撥款原本是為真正的財政突發狀況而設。這些突發狀況如今已愈來愈難成立。

Belgica 也相應縮小了該機制可運作的憲法條件。

剩下的空間非常狹窄，主要是外援計畫。

即便如此，《憲法》仍提供更好的選項：特別撥款——一種尊重國會支出權、維持制度平衡、確保透明度並強化公共問責的機制。

因此，也許問題已不再是無編列預算撥款是否合憲。

更好的問題是：既然《憲法》本身已經提供更好的做法，為何還要繼續依賴一種其財政前提大致消失的機制？

Atty. Florencio “Butch” B. Abad 曾任 Department of Budget and Management 秘書。目前他是 Ateneo School of Government 的 Professor of Praxis，以及 DLSU Tañada-Diokno School of Law 的 Senior Professional Lecturer。