兩位經濟學家在NPR的Open to Debate節目上花了一個小時,爭論美國是否應逐步廢除社會安全制度。但當話題轉向另一個問題——誰將在修補這套制度時做出最大的犧牲——雙方的分歧幾乎煙消雲散。

Romina Boccia是自由意志主義智庫卡托研究所的預算與福利政策主任,也是《Reimagining Social Security》一書的共同作者,她主張該制度應逐步廢除。Teresa Ghilarducci是新學院社會研究學院的勞動經濟學家、亞利桑那州立大學高級研究員,她則主張不應廢除。

Boccia說:「承受能力最強的美國人——無論是吸收給付削減還是更高稅負——將首當其衝,承擔改革制度的主要成本。」Ghilarducci同意目標,即使方法不同:「為社會安全制度籌錢的方法……將是從最上層入手。」

雙方也都同意,現狀下的社會安全制度遲早會以某種方式被逐步終結。在現行政策下,該制度的信託基金預計將於2032年破產,因此必須做出改變——而且要快。結論很清楚:富人將為此買單,但真正的爭議在於「買單」意味著更小的支票還是更高的稅單。此處的破產並不意味著制度停擺:薪資稅收入將持續流入,足以支付相當比例的預定給付,因此國會無作為的實際後果將是自動的全面給付削減,而非制度廢除。這正是這個期限對家庭國會議員同樣具體的原因——數以千萬計的退休人員、殘障勞工、遺屬和兒童領取這些支票,對許多美國老年人而言,這是其最大的單一收入來源。

這場爭論比兩位經濟學家的年齡都要久遠,可追溯到大蕭條時期社會安全制度本身作為羅斯福新政一部分的創立。關於該制度未來的持續辯論,揭示了美國始終未能真正與這份社會契約的含義達成和解。

社會安全制度的兩種願景

Boccia的論點是,社會安全制度已變成一套昂貴的工資替代體系,把最大的給付送給最有能力自食其力的人。她指出,勞工與雇主透過薪資稅合計繳納工資的12.4%——僅對不超過年度所得上限的工資徵收——但這些繳款並未存入個人帳戶,而是立即用於支付當前的給付。按她的說法,這使年輕勞工可用於購屋、養育子女、累積儲蓄或為自身退休投資的錢更少——而這套表面上為防止貧困而設計的制度,仍讓部分美國老年人身處貧困。

她的替代方案是收縮而非廢除該制度:以可預測的統一給付取代目前與所得掛鉤的給付,以保護人們免於退休貧困,同時允許中等及高所得勞工自行增加儲蓄與投資。她主張,這將使制度更透明、成本更低、對年輕勞工的負擔更輕,部分原因是富裕的退休者將不再領取如此鉅額的社會安全支票。

Ghilarducci駁斥了這一診斷,認為這是把該制度的核心成就誤認為其缺陷。她主張,社會安全制度不僅僅是退休收入;它是一項家庭保險計畫,不僅向退休人員給付,也向殘障勞工、遺屬和兒童給付。其給付隨通脹調整並終身發放——她說,這是美國自助式退休體系一直未能複製的保障。

Penn Wharton Budget Model的教務主任Kent Smetters在辯論前接受採訪時提出了務實論點,他也在辯論中客串登場,向辯論者提出一個問題。他說,私營市場最難提供的,是保護退休者終身的「通脹調整型年金」。相比之下,社會安全制度提供的是「真正的通脹指數化年金」。他說,私營產品更常見的是名目型,或提供固定年增幅,可能跟不上實際通脹。Smetters指出,在2%的通脹下,財富在25年內將失去約40%的購買力。

Ghilarducci主張,私營體系已有數十年時間證明自己。企業年金已經萎縮,401(k)參與率仍不完整,而許多臨近退休的勞工儲蓄太少,無法在削減的公共給付下維持生計。她說把社會安全制度轉變為範圍更窄的反貧困計畫,將使中產階級失去其退休保障中最可靠的部分。她的替代方案是維持與所得掛鉤的給付,同時向高所得者籌集更多收入,尤其是將薪資稅延伸至現行所得上限之外。

Boccia的回應是,現行制度的成本同樣真實存在——而且沉重地壓在年輕勞工身上。Smetters承認這一宏觀經濟前提:更私營化的體系可透過增加私人儲蓄與資本「大幅推動經濟增長」。但他警告,這並不會消除轉型成本。「總得有人買單,」他說。「沒有免費的午餐。」他說,未來世代或許能受益於資本更多、工資更高的經濟,但在轉型期間在世的人將承受數十年的負擔。

因此,分歧並不在於政府是否應防止老年貧困——雙方都接受了這一前提。分歧在於,社會安全制度應繼續作為一項廣泛的社會保險計畫,幫助勞工在退休後大致維持生活水平,還是成為範圍更有限的貧困底線,讓勞工有更多收入自行支配。以此框架來看,迫在眉睫的問題不僅是制度是否會改變,而是哪個群體將承擔改變的成本——以及這對美國財富構成意味著什麼。

是設計缺陷,還是設計特色?

這場爭論並不新鮮。Smetters解釋說,當羅斯福政府於1935年建立社會安全制度時,它從來就不僅僅是一項退休金。他說,它同時也是「再分配」,只是制度設計者不確定赤裸裸的福利再分配能否通過憲法審查。

因此,他們設計了一個部分再分配收入、卻以「應得退休金」面貌示人的制度。其累進給付公式使低工資勞工獲得比高工資勞工更高的替代率,使再分配成為設計的一項特色。薪資稅則賦予制度年金的外觀邏輯:人們工作時繳納,退休後領取。但這一安排也有助於建立起比傳統福利計畫所能爭取到的廣泛得多的政治聯盟。

Smetters指出,1972年Milton Friedman與前衛生教育福利部長Wilbur Cohen之間的辯論,是這種張力最清晰的體現。Friedman想要一個規模較小、以扶貧為目標、由更累進的一般稅收融資的計畫。Cohen則為一個更大、退休金式、由較平坦的薪資稅融資的計畫辯護。他的邏輯既是政治的,也是經濟的:人們會捍衛自己覺得是掙來的福利。據Smetters轉述,Cohen說:「任何專注於窮人的計畫,終將淪為窮人的計畫。」Smetters說,Friedman承認了這一點。

Boccia與hilarducci基本上重演了那場交鋒。Boccia的立場是Friedman的:剝去退休金的外衣,社會安全制度就是一項資助過度寬泛福利的累退稅,因此應使其更小、更有針對性。Ghilarducci的立場是Cohen的:把社會安全制度變成只為窮人服務的計畫,它就會失去使其既政治持久又保障充分廣泛選民基礎。當年與現在的實際問題都是:普遍主義究竟是再分配的一種昂貴偽裝,還是再分配得以延續的唯一途徑。

公眾早已選邊站

Ghilarducci引用了一項AARP/國家社會保險學院的調查,其中85%的受訪者——90%的民主黨人和75%的共和黨人——表示即使意味著更高稅負,他們也支持維持或提高給付。73%的多數——包括60%的共和黨人—— specifically支持對40萬美元以上的所得課稅,而反對提高退休年齡的受訪者多於支持者。

這與國會的實際動向相符。Ghilarducci指出,俄亥俄州共和黨參議員Bernie Moreno與參議員Elizabeth Warren聯手推動取消薪資稅上限,而眾議院撥款委員會主席、同樣是共和黨人的Tom Cole也對加稅以資助社會安全制度表示開放。受託人年度報告將持續更新2032年的估計,近期值得關注的程序性指標是:Moreno-Warren取消上限的推動是否轉化為正式法案,以及Cole所表態的開放態度是否轉化為立法行動。

Ghilarducci的總結陳詞將辯論與具體事物聯繫起來:2025年為最富裕的美國人減稅的稅法。「國會在2025年做出了選擇,當他們為美國最富有的階層選擇了減稅,」她說,「我們也可以反向做出這些選擇。」

Boccia則持相反立場,主張削減給付——而非加稅——才能使經濟增長到足以讓所有人受益,即使當前退休者會先感受到縮減之痛。

兩位經濟學家都不否認,縮減的痛苦即將到來,也不否認無論哪一方在紙面上贏得辯論,痛苦都將落在同一批人身上。這場辯論被宣傳為社會安全制度是否會消失的問題;它並未回答這一點。它實際上解決的是:哪些美國人會被要求率先填補缺口——這正是羅斯福團隊耗費數十年試圖掩蓋的問題,他們打造了一個看起來與其部分本質不符的制度。

本文使用生成式AI進行研究輔助及/或轉錄。記者獨立報導並核實了本文中的事實主張,發表前經由人類編輯審閱。

本文最初發表於 Fortune.com。