By Ricardo G. Barcelona and Monalisa Dimalanta

(Part 1)

菲律賓電力部門的系統損耗，遠不只是帳單問題。它是對監管究竟能否約束低效率營運者，抑或允許治理薄弱、盜電與營運疏失的成本直接轉嫁給消費者的一項考驗。在一個住宅電價位居東南亞前列的國家，這項考驗的影響遠超會計層面，並直接關係到家庭可負擔性與產業競爭力。

起點很簡單。競爭市場會獎勵高效率供應商，暴露低效率供應商，並迫使持續表現不佳者走向重整、資產閒置或退出市場。技術損耗是在效率範圍內的正常供應成本；超出該範圍的損耗，特別是由盜電、治理薄弱或營運不良所造成的損耗，不應透過消費者電價或補貼社會化。

核心政策檢驗很簡單：消費者只應負擔高效率、經基準化的技術損耗，而可避免的商業損耗應由電力供應商、營運者、股東與貸款人承擔。這種做法將系統損耗監管、市場紀律、監管改革、電網投資與合作社重整，納入同一套立法改革邏輯。

競爭性電力市場如何運作

市場紀律始於價格形成與調度。在菲律賓電力產業改革法（Electric Power Industry Reform Act, EPIRA，Republic Act No. 9136）所構想的競爭市場設計下，發電價格由每個交易時段的邊際供應商決定，調度應遵循經濟優先順序：成本較低、效率較高的發電機組優先供電，只有在需求需要時，成本較高的電廠才會運轉。

其效果十分直接：效率受到獎勵，低效率被揭露。較低成本的發電機組可獲得更多調度量與更強的收入機會；相較之下，結構上缺乏競爭力的供應商會面臨較低利用率、更弱的利潤空間，若持續表現不佳，最終可能破產。

同樣的紀律也應適用於系統成本。電力供應包括固定成本回收、變動營運成本、在適用情況下的燃料成本，以及運行電網所需的高效率技術損耗。政策問題在於，這些成本反映的是高效率服務，還是掩蓋了可避免的表現不佳。

因此，真正的問題不是損耗是否存在，而是允許回收的損耗水準是否有效率、透明且分配正確。當這個問題被正確界定後，系統損耗就不再是帳單爭議，而是監管架構的考驗。

理解系統損耗

系統損耗之所以存在，是因為電力傳送是一條整合性的生產與物流鏈。系統必須發電量大於客戶最終消耗的電量，因為機組運轉、輔助服務、網路設備，以及實際輸送限制，會在電力送達終端用戶前先消耗能源。當損耗超過效率水準時，問題便從工程現實轉向監管問責。

在發電環節，技術損耗通常較低，主要來自輔助服務與設備運轉。輸電與配電損耗則較高，因為網路輸送在物理上更複雜。效率良好的都會配電系統可在相對較低的損耗水準下運作；治理薄弱或維護不善的系統通常無法做到。在菲律賓，系統損耗費用會作為電費帳單中的獨立項目列示，因而使該成本更加透明，也更具政治敏感性，這與被打包的費用不同。電力合作社服務了相當大比例的省級地區，歷來報告的系統損耗水準高於如 Meralco 這類民營配電公司，反映出資本資源、治理與執法能力的差異。

關鍵區別在於高效率技術損耗與可避免商業損耗之間的差異。高效率技術損耗是可靠供電的合理成本；因盜電、收費薄弱或治理失敗而產生的商業損耗，屬於營運失敗，不應透過電價機制自動回收。

這項原則最直接適用於輸電與配電——也就是通常作為自然壟斷運作的「電線業務」。由於客戶無法在競爭中的電線供應商之間自由選擇，監管必須透過獎勵效率、懲罰表現不佳的價格公式來模擬市場紀律。其一種機制是許多自由化電力市場採用的、經通膨調整的 RPI–X 方法。

RPI–X 的邏輯很簡單：先為監管期間設定一個參考價格，之後每年依通膨調整，再扣除反映預期生產力提升的效率因子。例如，若參考價格為 P10/kWh、通膨為 6%，效率因子為 2%，第一年的價格將為 P10.40/kWh。這種可預期的框架讓公用事業有空間規劃資本支出，同時保留超越效率目標的財務收益。

在這種模式下，系統損耗成為管理與治理問題，而不是可直接轉嫁的權利。如果公用事業將損耗降到基準以下，就保留節省的收益；如果表現較差，則由其自行承擔財務後果，而非自動轉嫁給消費者。

這也解釋了為何高損耗系統可以支持更強的效率因子。在電力市場自由化的早期階段，通常存在相當大的效率提升空間，因為更好的計量、定向資本支出、降低盜電，以及專業化管理，都可能比通膨推升成本更快地降低損耗。

當費率回收以成本加成保護的方式運作時，菲律賓的實務會削弱這種誘因模式。若超額損耗可以轉嫁，供應商的商業問題就會變成消費者的帳單；若回收受到上限與基準約束，管理層就會有直接的財務誘因去投資、執法、收費並降低損耗。

誰來支付系統損耗

現在應明確分配規則：消費者應支付高效率技術損耗，因為這些損耗在可靠供電中無可避免；超出效率基準的損耗，則應透過較低利潤、更低獲利能力、重整或退出市場，由供應商承擔。

在一個正常運作的市場中，這種分配會形成自我強化。高損耗的供應商與營運者將面臨更高成本與更弱利潤；高效率營運者則擴大市占；低效率資產會被閒置、重新發電、出售或退役。監管者的角色，不是保護供應商或營運者的獲利，而是執行透明規則，使投資、績效與消費者福祉一致。

若損耗長期偏高，政策回應不應是自動轉嫁或無上限公共支持。超出效率基準的回收應觸發分級處置：更嚴格的申報要求、可執行的降損計畫、限制可回收成本、管理介入、重整、合併、出售或退出。

這就是核心政策紀律：消費者免受可避免的失敗影響，表現良好的營運者保留績效帶來的上行收益，而表現薄弱者則承擔執行不力的下行後果。

為何系統損耗常被誤解為「危機」

這項區分解釋了為何系統損耗經常被誤讀為危機。問題不是電力網路有損耗——高效率技術損耗本來就無可避免。政策失靈發生在於，可避免的商業損耗被當作可回收成本，而不是被視為營運薄弱、執法不足或治理不佳的證據。

成本加成思維讓消費者與供應商利益走向衝突。消費者期待以可負擔價格獲得可靠電力；供應商則尋求全額成本回收，即使薄弱營運、較高損耗或治理不佳抬高了成本基礎。結果不是市場訊號，而是對低效率的監管補貼。

這種區別對改革設計具有實際影響。全面禁止某項費用可能降低單一費目，但若技術損耗未獲資金支持，只是把成本轉移到其他地方；相對地，經基準化的否准機制則能針對真正問題，在保護消費者免受可避免損耗的同時，保留高效率電網營運的財務可行回收。

因此，改革的選擇不是放鬆管制與消費者保護之間的二選一，而是消費者保護究竟是透過有紀律的誘因來實現，還是透過永久社會化供應商失誤所造成的成本來實現。

同樣的檢驗也適用於批發電力現貨市場（WESM）及其制度生態。WESM 應作為真正的批發市場運作，讓供給在競爭中報價、有效率地調度並受到財務紀律約束；如果它主要作為成本回收機制，就無法帶來市場改革原本要產生的效率提升。

從降低盜電得到的營運教訓

那些在困難服務區成功降低盜電的公用事業經驗顯示，只要誘因設計得當，商業損耗是可以處理的。一個實務作法，是讓變壓器容量與已簽約、付費的需求相匹配。若非法接線使系統過載並導致停電，付費客戶便會有直接誘因去找出社區中的未授權接線，並在擴充容量前將其納入付費基礎。

從拉丁美洲、英國配電改革，以及 Meralco 在 Tondo 的經驗中可得出的相關教訓雖然範圍狹窄，但意義重大：當工程紀律、在地問責與可信執法相互配合時，降低盜電才會成功。它不應依賴將可避免損耗的成本轉嫁給付費客戶的費率回收。

因此，這項營運教訓與政策設計直接相關：當問責在地化、誘因可信、且表現不佳具有財務後果時，損耗就會下降。

（待續。）

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, was elected as a fellow at the Energy Institute, United Kingdom, and serves as adjunct professor at the Asian Institute of Management, Philippines. He was head of energy practice at SBC Warburg and ABN Amro/Rothschild, London, United Kingdom, a top-rated analyst for European Utilities, and a member of the leading energy privatization group. He authored the books Energy Investment and Dynamic Decisions, published respectively in London, United Kingdom by Palgrave Macmillan and World Scientific Publishing Europe. Contact:

Monalisa Dimalanta is the former chairperson and CEO of the Energy Regulatory Commission (August 2022–August 2025). She is presently a columnist at Businessworld, senior partner of PJS Law, a professor at the Ateneo Law School, and advisor at the Institute for Climate and Sustainable Cities. She served as chairperson of the National Renewable Energy Board (Philippines) from 2019 to 2021. Contact: