作者：Ricardo G. Barcelona 與 Monalisa Dimalanta（第二部分）

Meralco、合作社與不對稱獲利影響

禁止低效系統損耗的財務影響將是不對稱的。目前的辯論圍繞能源監管委員會（ERC）自2021年以來對民營配電事業設定的5.50%上限，以及對電力合作社設定的較高限額。Meralco——馬尼拉電力公司，該國最大的民營配電事業，服務範圍涵蓋大馬尼拉及周邊省份超過七百萬客戶——通報的系統損耗約佔輸送量的5.68%。在計入合理的技術損耗與增值稅轉嫁處理後，管理良好的公用事業與損耗超過合理基準的供應商，其利潤風險有著本質上的差異。由於上限將超出門檻的成本轉嫁至公用事業而非消費者，已接近或超過限額的營運商面臨最大的減損財務壓力。

電力合作社——由會員擁有、服務於Meralco特許區以外大部分省級及農村地區的配電實體——構成更艱鉅的改革挑戰，因為其績效參差不齊。部分合作社的營運接近高效公用事業標準；另一些則同時面臨高損耗、治理薄弱與問責不足的問題。當損耗反映的是竊電、管理不善或治理失靈時，這些成本不應無限期轉嫁給消費者。一個制度不能永久以全額成本回收來獎勵高損耗，同時期待效率日後自動浮現。

財務紀律唯有在經濟誘因發揮作用時才能恢復。當治理失靈導致公用事業持續低效時，失敗必須是可接受的政策結果：陷入困境的合作社可被整頓、收購、合併或重組，而資助薄弱實體的放款方應透過減記、債務重組或資產出售回收來承擔適當損失。因此，合作社改革應被視為績效問責機制，而非所有權爭論：制度形式必須讓損耗透明可見、明確責任歸屬，並在要求消費者買單之前允許修正。

電力合作社治理改革

合作社模式治理問題的根源在於所有權與客戶使用權的混淆。會員資格通常是取得服務的前提，但會員往往不持有可變現、可約束或可用以有效影響專業治理的可轉讓經濟權益。改革應將客戶接收電力的權利與股東的所有權分離。

一條可信的改革路徑是：一方面尊重並保障用電權利，另一方面將合作社會員資格轉換為可轉讓股份，將合作社轉型為受證券交易委員會規範的公司，依現有公司治理標準選舉合格董事會，並使董事會及管理層對整頓、重組、合併或出售決策負責。

股東過渡應審慎管理。由合作社會員轉為股東者將需要務實的財務指導、基本的投資人保護以及對其選擇的清楚說明，但改革目標應維持商業問責：應由股東——而非監管機構或政治人物——最終決定是否出售、收購或持有其股份。董事候選人應符合最低資格標準，包括與現代公司治理實務一致的獨立性與專業能力要求。戰略決策應由負責任的董事會與管理團隊決定，而非由監管機構、地方政府單位或行政部門承擔，後者的角色應為政策監督而非日常商業管理。

過渡機制是必要的，因為重組將留下剩餘負債與沉沒義務。這些負債應在特定期間內由具備資產出售與負債處理能力的實體管理，類似於電力部門資產與負債管理公司（PSALM）——EPIRA下設立的國營實體，用於承接及清算國家電力公司的歷史債務與沉沒資產——或有時限的後續機制，同時在合作社重組基本完成後，重新評估並演進國家電氣化管理局（NEA）的長期角色。

EPIRA改革優先事項

EPIRA——共和國法案第9136號，於2001年制定——透過將發電、輸電、配電與供應分離，民營化國營發電資產，以及建立競爭的制度框架來重組菲律賓電力產業。二十年後，分析得出一項EPIRA改革原則：消費者應為高效供電付費，而電力供應商與融資方應承擔可避免的失敗。改革議程應聚焦五大優先事項：基準化損耗回收、真正的批發市場紀律、負責任的合作社重組、在壟斷績效不彰時的可競爭電網投資，以及一個為市場監控而非被動成本審批而設計的監管機構。

第一，WESM——批發電力現貨市場，該國電力交易平台，2006年在呂宋開始運營，隨後擴展至維薩亞斯（2011年）和民答那峨（2017年）——應被強化為能夠發現價格、高效調度供電並揭露不良績效的批發市場。改革應維持 merit-order 紀律，同時檢視那些扭曲調度、定價或市場進入的干預措施，除非其可透過透明的可靠性、安全性或過渡目標來證成。優惠規則因此應根據其市場效果進行檢驗。當低成本再生能源供應已憑經濟效益贏得調度時，優惠可能已屬多餘。當因政策原因保留優惠時，應搭配透明的成本影響評估、電網彈性規劃及持續性定期審查。

第二，交叉持股與市占率限制應透過相同的紀律視角進行檢視。由於發電、輸電與配電在結構上已經分離，剩餘限制應根據呂宋、維薩亞斯及民答那峨的實際競爭狀況、系統規模與投資需求定期檢視與校準，而非作為靜態限制予以保留。

第三，電網投資應同時被視為可靠性問題與市場進入問題。當現任輸電業者——菲律賓國家電網公司（NGCP），自2009年起依25年協議持有電網特許權——無法或未能高效服務時，應允許合格的替代電網投資者/營運商建設及營運輸電資產，從而創造可加速投資並改善績效的競爭壓力。前總統Fidel V. Ramos時代的電信自由化經驗說明了此一觀點：可信的市場進入能擴大消費者選擇、迫使現有業者回應，並釋放壟斷保護可能延遲或阻止的投資。

第四，ERC改革應將市場設計、監控與執法功能與裁決功能分離。一個主要被設計為準司法機構的監管者，不適合持續進行建立競爭機構、監控市場行為以及在問題成為消費者成本之前予以修正的工作。獨立監管應聚焦於透明規則、競爭結果，以及防止政治或現有業者俘獲。

ERC的後續模式應強調制度紀律、技術能力與獨立性。貨幣委員會提供了有用的治理類比：一個具有明確授權、專業標準與系統穩定責任的專注機構。應用於電力監管，該模式將使ERC負責競爭市場運作、能源系統韌性與消費者福祉，而準司法功能則交由適當授權的裁決機構，如司法體系的特別法庭或菲律賓競爭委員會。任何承接裁決功能的機構都必須獲得適當的資源、組織與人員配置。

EPIRA修正因此應被視為市場架構設計，而非監管事務整理。每項修正應根據其是否改善價格發現、調度紀律、損耗問責、投資進入與風險分配來評估，且不得將消費者保護轉化為現有業者成本回收的另一種形式。

從危機管理到市場架構

菲律賓——其零售電價仍位居東南亞最高之列——應超越有關增值稅、電價組成部分及系統損耗回收機制的零星爭議。這些問題重要，但它們只是症狀。核心改革挑戰在於建立一套有紀律的市場架構，其中效率受到獎勵、低效受到懲罰，而消費者受到保護免於承擔可避免的失敗成本。

一套可行的架構因此必須檢視那些累積的、影響調度、合約簽訂、採購與投資行為的干預措施。每項干預現在都應對一個核心問題進行檢驗：它是強化市場紀律，還是為績效不彰保留成本回收？

若干關鍵問題需要解決：
a.) WESM應如何從剩餘電量的殘餘市場演進為價格發現與電量分配的主要機制？
b.) 化石燃料與低碳技術之間不同成本結構的利益應如何在投資者與消費者之間分配？
c.) 一旦功能完善的現貨市場建立後，僵化的長期供應合約是否仍為吸引資本所必需？
d.) 競爭性供應採購是否如預期般降低了電力成本，還是造成了意想不到的成本與合約扭曲？

解決這些問題至關重要，因為如果周邊規則扭曲價格發現、削弱投資訊號或保護薄弱業者免於承擔後果，市場就無法產出高效結果。EPIRA修訂因此應作為一項市場設計練習來起草，由技術、財務、法律與監管專業人士主導，肩負使誘因發揮作用的務實使命。

推進順序應經審慎規劃：界定合理的技術損耗基準；拒絕可避免的商業損耗回收；要求高損耗營運商提出可信的減損計畫；重組或整併經營失敗的合作社；將監管監控與裁決功能分離；以及在壟斷績效不足之處允許競爭性電網進入。

最終的檢驗標準很簡單：在市場失靈時加以監管；不要讓現有業者回收可避免失敗的成本。在輸電與配電等壟斷環節，監管應使用簡單、透明且可驗證的公式，獎勵效率、懲罰可避免的損耗，並將營運效益轉化為可負擔的電力。在競爭環節，政策應保護價格發現並允許低效資產退出。

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關於作者

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD，獲選為英國能源學會會員，並擔任菲律賓亞洲管理學院兼任教授。他曾任SBC Warburg與ABN Amro/Rothschild（英國倫敦）能源業務主管、歐洲公用事業頂尖分析師，以及領導能源民營化小組成員。他著有開創性書籍——《Energy Investment》與《Dynamic Decisions》——分別由英國倫敦的Palgrave Macmillan與World Scientific Publishing Europe出版。請透過LinkedIn與他聯繫。

Monalisa Dimalanta為能源監管委員會前主席兼執行長（2022年8月至2025年8月）。她現為BusinessWorld專欄作家、PJS Law資深合夥人、Ateneo Law School教授，以及氣候與永續城市研究所顧問。她亦曾於2019年至2021年擔任菲律賓國家再生能源委員會主席。請透過LinkedIn與她聯繫。