9 月 3 日，我出席了能源部新書《EPIRA at 25: 25 Years of Power Reform in the Philippines》（EPIRA 屆滿 25 週年：菲律賓電力改革 25 年）的發表會。該書旨在紀念 2001 年《電力產業改革法》（EPIRA），即共和國法案第 9136 號（RA 9136）——該法今年屆滿 25 週年。EPIRA 是在國營國家電力公司（NPC）財政危機之際通過，要求將電力產業重組為發電、輸電、配電與供應四大部門，同時推動 NPC 資產民營化，並建立批發電力現貨市場（WESM）。

書中內容曾與能源部次長 Rowena Guevarra 討論，她並主持一場座談會，與談人包括能源部長 Sharon Garin、能源管制委員會（ERC）主席 Nino Juan、菲律賓獨立電力市場營運商（IEMOP）總裁 Robin Descanzo、國家電氣化署（NEA）署長 Antonio Almeda，以及德國國際氣候倡議（IKI）負責人 Nicole Kranz——IKI 支持了本書的出版。

那麼，25 年過去了，EPIRA 是否改善了菲律賓的電力狀況？為回答這個問題，我評估了五項指標與子問題：

1.) 發電量是否大幅增加？
2.) 是否從昂貴的石油轉向較廉價的非石油電力來源？
3.) 納稅人是否擺脫了國家電力公司（NPC）的財政失血？
4.) 發電資產民營化是否帶來效率提升？
5.) 現在的電價是否低於 EPIRA 實施前？

1. 發電量大幅增加：是。

菲律賓發電量大幅成長，從 2001 年的 47 太瓦時（TWh）增至 2025 年的 129.3 TWh——24 年間成長 175%。這高於同期泰國的 98% 與台灣的 53%，與馬來西亞的 178% 相近（見表 1）。此一成長反映了期間的人口與經濟擴張，其間菲律賓名列東南亞成長較快的經濟體之一。

2. 從石油轉向非石油來源：是。

石油電廠占總發電量的比重由 2001 年的 21% 降至 2024 年的僅 0.5%，下降 20.4 個百分點——為所比較六國中降幅最大者（見表 2）。

歷史背景：1985 年石油占總發電量的 50%，當時巴丹核電廠未能獲准運轉，並於 1986 年在未提出替代方案的情況下正式廢止。到了 1991 年，石油在發電結構的占比仍為 50%，全國每日停電。1992 年，政府孤注一擲，與獨立發電業者（IPP）簽訂「照付不議」合約，結果引進了更多石油電廠。到 1996 年，停電已減少，但石油仍占總發電量的 50%。

3. 納稅人擺脫 NPC 的財政失血：是。

在 EPIRA 之前，NPC 年復一年是菲律賓最大的預算赤字來源。其負債於 2001 年達到 8,310 億披索，並在合約義務完全認列後於 2003 年達到 1.2 兆披索的高峰。自 2005 年前後展開一連串民營化行動以來，截至今年 3 月，政府已籌得 9,600 億披索。

細項如下：NPC 電廠民營化籌得 2,180 億披索；透過 IPP 管理人（IPPAs）機制將 NPC 合約民營化，帶來 4,490 億披索收入；輸電特許權民營化則籌得 2,600 億披索。

IPPAs 機制移轉的是承購地位——如書中解釋，即「依合約條款取得電廠產出、將電力調度至市場或雙邊安排，並支付開發商的權利與義務」。

輸電資產本身並未民營化，仍由政府透過國家輸電公司（Transco）持有。移轉的是輸電特許權——菲律賓國家電網公司（NGCP）向電力部門資產與負債管理公司（PSALM）支付 2,230 億披索的前置特許費，外加未來支付的 370 億披索尾款。NGCP 並向 Transco 繳交營運收入，供其日常營運之用。

民營化所得——截至去年 3 月共收取 8,970 億披索——其中大部分（5,230 億披索）用於 NPC 債務的還本（本金攤銷）。另有 3,010 億披索用於利息支出或租賃義務，580 億披索用於提前償債（見表 3）。

4. 民營化發電資產的效率提升：是。

兩個例子可資說明。第一，馬加特水力發電廠（HEPP）原始裝置容量為 360 百萬瓦（MW），於 2007 年民營化後提升至 380 MW。第二，安布克勞水力發電廠原始容量為 75 MW，擴增至 112.5 MW——在未加高壩體的情況下增加 37.5 MW。兩座電廠均由 SN Power（挪威）與 Aboitiz Power 合資的 SNAP 持有。挪威是全球最先進的水力發電生產國之一。

5. 電價低於 EPIRA 實施前：是。

2001 年 6 月 EPIRA 通過之前，Meralco 的住宅平均電價為每千瓦時 4.87 披索。EPIRA 實施後，自 2001 年 8 月起，住宅用戶依法獲得每千瓦時 0.30 披索的降價。在 EPIRA 之下，電價採分離計費，消費者可在帳單上清楚看到發電、輸電、配電、稅金及其他費用的個別成本。

以今日物價計算，2001 年的 4.87 披索/千瓦時相當於 12.40 披索/千瓦時。Meralco 今年 2 月（伊朗戰爭爆發前）的住宅電價為 13.17 披索/千瓦時。然而，現行電價包含了 2001 年乃至十年後都不存在的費用——例如輸電費中約 1 披索/千瓦時的輔助服務（AS）費用、0.27 披索/千瓦時的傳教式電氣化通用費用（UCME），以及 0.21 披索/千瓦時的饋網電價補貼（FIT-All，自去年 8 月起調升至 0.34 披索）。

若僅剔除上述項目（1 披索 AS + 0.12 披索 AS 加值稅 + 0.27 披索 UCME + 0.21 披索 FIT-All = 1.60 披索），住宅用戶實際只需支付 11.57 披索/千瓦時（13.17 減 1.60）——低於 2001 年經通膨調整後的 12.40 披索/千瓦時。

結論

檢視屆滿 25 週年的 EPIRA：電力是否更多、停電是否更少、補貼是否更少、電價是否更低？答案是肯定的——毫無疑問。EPIRA 不需要大幅改革；需要大幅改革的是 2008 年《再生能源法》（RA 9513），該法多項條文偏袒再生能源，並助長部門內的裙帶資本主義。關注菲律賓電力政策下一階段的讀者，將留意國會與 ERC 如何處理 RA 9513 的修法提案、持續上升的 FIT-All 與輔助服務費用的執行情形，以及目標供電擴建能否在未來數年落實。

國家真正應追求的能源轉型，不是走向再生能源，而是從能源貧乏邁向能源豐裕。菲律賓應以供電量從 2025 年的 129 TWh 增至 2030 年的 170 TWh 為目標——即每年增加 8 TWh，高於目前的每年 5 TWh——並於 2035 年進一步達到 220 TWh，即自 2030 年起每年增加 10 TWh。

國家應興建更多燃煤與燃氣電廠，例如已核准且承諾推動的 Atimonan 燃煤電廠計畫——位於奎松省、裝置容量 1,200 MW 的超臨界機組。同時也應儘快推動核電廠，以確保供電量持續大幅逐年增加——邁向菲律賓能源豐裕的一步。

Bienvenido S. Oplas, Jr. 為 Bienvenido S. Oplas, Jr. Research Consultancy Services 及 Minimal Government Thinkers 總裁，並為 Tholos Foundation 國際研究員。

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