權力下放是安迪·伯納姆經濟策略的核心。Maurício Alencar 探討在財政大臣約翰·希利主導下的權力下放，究竟是振興英國區域經濟，還是加深其分化。

1998年，時任財政大臣戈登·布朗的兩位最親密助手撰寫了一份關於英國區域經濟差距的報告。該報告題為《邁向新區域政策：實現增長與充分就業》，提議建立所謂的「區域發展機構」（RDA），鼓勵地方領袖「與企業合作」並推動投資。在隨後的12年裡，這些投資機構花費了數十億英鎊。

報告的作者是艾德·鮑爾斯和約翰·希利。希利如今執掌財政部，肩負著新老闆安迪·伯納姆賦予的新使命——下放財政權力，實現「每個郵區的增長」。

充滿爭議的遺產

鮑爾斯和希利的願景並非沒有批評者。RDA最終在喬治·奧斯本2010年啟動的削減成本計劃下被關閉。英國國家審計署的一份報告指出，這些機構在一些地區產生了高達投資額三倍的回報，帶來了短期和長期的收益。然而，同一份報告也發現，它們經常混淆優先事項、缺乏問責制，且未能達成過於樂觀的預期。反對者將其斥為不過是重新分配公共資金的半官方機構（quango）。

回顧2021年RDA的作用時，希利稱聯合政府決定廢除它們是「絕望之舉」，並指控鮑里斯·約翰遜的「升級」（Levelling Up）運動「完全站不住腳」。他認為RDA推動了白廳的思維轉變——此前白廳「從未真正」相信地方領袖能夠塑造經濟政策。他表示，權力下放的理由建立在「潛力」、更強的創造性思維以及基於地理的政策制定之上——而商業部門對此一直「抗拒」。

伯納姆對權力下放的執著

從入主唐寧街的第一天起，安迪·伯納姆就將權力下放作為政府的首選增長槓桿。伯納姆稱設立「十號北部」（Number 10 North）是「我人生中最美好的一天」。

2025年，這位前大曼徹斯特市長為該地區設立了10億英鎊的「良好增長基金」（Good Growth Fund），資金來自地方政府養老金池、政府撥款以及雷切爾·里夫斯的國家財富基金。該基金規模遠超倫敦市長薩迪克·汗爵士設立的7000萬英鎊同類基金。

目前，地方政府和市長約獲得830億英鎊的政府撥款，同時各機關也收取市政稅並保留部分營業稅率收入。市長還可以徵收附加費。然而，按國際標準，英國地方政府保留其徵收稅款的比例異常偏低——經合組織（OECD）數據持續將英國列為其成員國中財政集權程度最高的國家之一。

根據為預算案籌備的計劃，市長將獲得更大比例的「在社區中徵收」的稅款，理由是保留更多收入將激勵地方領袖推動增長。

對「郵區彩票」（postcode lotteries）及失去公共財政控制權的擔憂長期以來令財政部不安。然而，英國作為全球集權程度最高的政府之一，其區域不平等已經比德國和瑞典等將權力分散至首都以外的國家更為嚴重。例如，德國的聯邦州和市政當局控制著所得稅和營業稅的很大份額，而瑞典地方政府則自行徵收所得稅——經濟學家認為這些結構與更均衡的區域發展有關。工黨中間派認為，權力下放若執行得當，在意識形態上是連貫的、在經濟上是有益的。批評者則將該議程視為對更廣泛增長使命的干擾。

權力下放之國

雖然財政權力下放在前財政大臣雷切爾·里夫斯三月份關於增長的演講中僅僅是附帶內容，但它構成了伯納姆和希利執政使命的核心支柱。然而，兩位領袖已被警告：若處理不當，可能會加深經濟分化並固化英國的經濟停滯。英國持續存在的生產力差距更加凸顯了其中的利害關係——倫敦和東南亞地區的每小時產出長期以來一直超過北部地區，而歷屆政府試圖縮小這一差距卻均告失敗。

「如果第一次就弄錯了，要扭轉將是一場噩夢。如果第一次就做對了，投資者就會開始想，『好，來吧』，」生產力研究所（Productivity Institute）城市與區域經濟學教授菲利普·麥肯（Philip McCann）說。

財政部官員在設計收入分配方案時面臨多重風險。首先，資金分配模式不能因某些地區結構性增長較弱而將其拋在後頭。其次，改革必須能長期持續，並經受住未來任何政府可能引入的削減。第三，改革必須產生持續的長期收益，而非短暫的一次性收穫。

究竟如何分配資金已成為威斯敏斯特的熱門辯論議題。

最直接的框架是給予每個地區本地產生收入的固定百分比。從表面上看，這似乎是伯納姆和希利所設想的——他們曾表示地方政府將能夠保留一部分所得稅收入。

然而，這樣一個系統將幾乎完全令倫敦受益。正如會計師事務所BFN在2024年所指出的，肯辛頓和切爾西在2022年產生了約45億英鎊的所得稅收入，而曼徹斯特市議會僅為9.2億英鎊——在所得稅排行榜上名列第62位，落後於數十個倫敦自治市。

倫敦難題

牛津經濟研究院研究員利亞姆·賽茲（Liam Sides）指出，如果倫敦以更快的速度增長並保留更多本地產生的收入，將為該市創造一個「自我強化的更快增長循環」。屆時中央政府可能從倫敦收回資金，重新分配給增長較低的地區——實際上是在「懲罰」首都取得了更高的回報。

「到了那個時候，」賽茲說，「激勵增長的整個目的就被完全削弱了。」

因此，替代模式可能需要基於不僅僅是本地收入的絕對規模或其增長率。

財政研究所（IFS）的大衛·菲利普斯（David Phillips）提出了不同的方案。基於分享本地產生的固定比例所得稅收入的框架，在年度之間可能波動較大，且令地方稅制過度依賴高稅率納稅人。相反，在每個稅級中實行統一的每英鎊便士稅率，將確保中央政府承擔任何減稅的成本，同時激勵地方政府在所有收入水平上提高納稅人的薪酬。

生產力研究所的麥肯認為，任何收入分享模式都應考慮投資者在經濟生產力較低地區（如英格蘭東北部）所定價的風險。他表示，公共資金應用於降低這些地區投資的風險，吸引更多私人資本以產生實實在在的增長。收入隨後將保留在地方投資池中，隨著資產產生回報，政府支持將逐步減少——儘管確保增長激勵持續存在仍將是一項複雜的挑戰。

這一邏輯是國有的英國商業銀行（British Business Bank）和更大的國家財富基金（National Wealth Fund）的基礎，前者為小型企業提供融資渠道，後者為大型項目提供一定程度的後盾支持。麥肯將兩個機構描述為擁有自身投資池的地方地區的「關鍵」。然而他警告說，國家財富基金——前身為英國基礎設施銀行——已「失去了真正的方向感」，並指出其對綠色投資的關注。自工黨上台後更名和擴大以來，該基金也遇到了一些初期的磨合問題。

麥肯表示，伯納姆的早期舉措表明他「做對了」，並指出這位前市長此前有管理住房投資貸款基金的經驗。這可能是伯納姆承諾給予英國民眾更大「公共控制權」的具體實現方式。

權力下放——但不是那種方式

在某個階段，伯納姆和希利的願景可能會與政治現實發生衝突。東北部蒂斯河谷（Tees Valley）的保守黨大都會市長本·侯臣（Ben Houchen）承諾利用任何額外收入為當地居民提供減稅——這一提議被部長們迅速否決。

多個對國家擴張持謹慎態度的智庫和組織已致函財政部，敦促保護納稅人免受無節制支出和新隱性稅的影響。其他偏左的機構，包括與工黨有聯繫的公共政策研究所（IPPR），則認為市長應該擁有借貸權以資助基礎設施項目。

預計法律護欄將對新獲賦權的政策制定者如何使用公共資金實施嚴格限制。這意味著律師可能成為尋求利用漏洞的地方領袖的親密盟友。

監督不足的地方官員可能會陷入嚴重麻煩——地方政府並非一向等同於財政清廉——最終可能需要政府救助，進一步加重公共財政壓力。例如，諾丁漢和伯明翰的地方當局已因超支和在從能源計劃到住房建設等各個領域的投資失敗而遭遇財務困難。最近，有權更改所得稅稅率的蘇格蘭政府在蘇格蘭民族黨（SNP）提高富人稅率導致收入下降後遭到批評。

雖然稅權的全面拆分不太可能成為即將出台的權力下放計劃的主要特徵，但給予英格蘭或威爾士領袖更大的稅率設定權可能會進一步令整個體系複雜化。

前路風險

一項全面的權力下放計劃可能需要數年時間，甚至可能比伯納姆或希利的任期更長。城市中心（Centre for Cities）——伯納姆最青睞的智庫之一，因其關注市長權力——建議初始階段應集中於大都會市長，然後再擴展到地方當局。這種方式可能會令西米德蘭茲或康沃爾等地區落後，但該組織的研究人員指出，各市長戰略當局的稅基差異較小，且城市領袖不需要像地方議會和當局那樣提供社會照護等廣泛的基本服務。因此，市長可能更有能力推動增長，尤其因為城市往往能產生更好的財務成果。

該智庫認為，僅下放百分之一的所得稅就足以產生初步效果，不過安全網和「貢獻門檻」——即表現出色、實現較高收益的市長與表現不佳的地區分享部分稅收——將防止區域不平等擴大。

在設計關鍵的分配公式方面，早期失誤可能造成嚴重後果。財政部幾乎沒有時間準備，距預算案僅剩兩個月。但在三十年的期盼之後，地方市長們希望希利終於準備好實現權力下放了。