銀行政策研究所（BPI）在11月6日致函金融犯罪執法網絡（FinCEN，即主管《銀行保密法》的財政部局處）與外國資產控制辦公室（OFAC，即負責管理與執行經濟制裁的財政部辦公室）時，代表在美國營運的全能銀行、區域銀行及主要外商銀行，要求這兩個機構將數位資產服務提供者，以及營運或控制去中心化金融（DeFi）安排的人士，依《銀行保密法》——這部1970年制定、位居美國反洗錢監管核心的法律——列為「金融機構」。BPI尋求的指定將把該法的核心義務——客戶身分識別、紀錄保存與可疑活動申報——延伸至目前不在其規範範圍內的機構。

五週內三項提案撤回

此一請求正值一連串監管退縮之際。10月5日，FinCEN撤回了兩項提案。第一項於2020年12月提出，原要求銀行與貨幣服務業在客戶與非託管錢包交易時驗證客戶身分並保存紀錄。第二項於2023年提出，原擬依《美國愛國者法》第311條將國際加密混幣列為首要洗錢疑慮的一類交易。FinCEN將兩項撤回都歸因於政府的放鬆監管議程。

第三次逆轉發生在11月6日，FinCEN與聯準會理事會撤回了2020年計畫，該計畫原擬將跨境紀錄保存與《旅遊規則》門檻從3,000美元調降至250美元。《旅遊規則》要求移轉資金的機構將匯款人與收款人資訊傳遞給下一個處理轉帳的機構。兩機構表示，已過了五年多，加密產業已有變化，新的公眾意見將有助益。撤回將隨其於11月9日在聯邦公報刊載而生效，現行紀錄保存規則中的3,000美元門檻維持不變。先前的報導詳述了被放棄的250美元轉帳計畫原本會改變什麼。

三項提案都將工作負擔置於已在《銀行保密法》規範內的機構。BPI的不滿是，沒有任何東西取代了它們。財政部並未表示有意將同樣的資訊義務直接加諸加密中介機構——據該信函指出，這些機構掌握著銀行永遠看不到的客戶紀錄、錢包資料與交易明細。

BPI提出的論據，以及為何此刻提出

BPI的請求建立在一項原則上：承擔相同風險的相同活動應面對相同規則。其成員在嚴密監管審查下執行客戶身分識別、交易監控與可疑活動申報。該信函主張，離開受監管交易所的資金，之後可經由非託管錢包、去中心化交易所、混幣器與跨鏈橋移動，而幾乎或完全沒有反洗錢監管。

時機上倚重10月29日Binance失竊案。FBI將攻擊歸因於北韓，BPI引用TRM Labs的估計，指出63.6億美元流出該交易所錢包——有紀錄以來最大的加密貨幣竊案。該信函也引用Chainalysis數據，顯示非法地址在2025年收到1,540億美元，較一年前增加162%。

BPI希望焦點放在二級市場，即代幣發行後轉手的市場。它指向FinCEN與OFAC在《GENIUS法》——2025年制定的聯邦穩定幣法律——之下於2026年4月提出的穩定幣提案，該提案將一級發行與二級交易分開，並將大部分非法穩定幣活動歸於後者。

除了指定之外，BPI也要求財政部：

• 針對性立法——財政部點名其現有權限無法觸及的每一項缺口，並請國會進行有限的修補。
• 混幣器制裁權——明確的法定授權，以制裁用於非法金融的混幣器、攪拌器及其他區塊鏈應用。
• 全鏈共享——財政部召集執法機關、銀行、穩定幣發行者、服務提供者與分析公司。
• 貨幣傳輸者平等待遇——對每一個州許可的貨幣傳輸者實施銀行級客戶盡職調查與身分識別規則。

銀行對加密轉帳的視野止於何處

BPI以一位稱為「客戶A」的客戶說明問題：客戶A將1,000美元從銀行轉入加密貨幣，經過自託管錢包與混幣器，再回到銀行。這條路徑上只有部分參與者承擔申報義務。

客戶A的1,000美元，逐站檢視：

1. 銀行至交易所。 可見：客戶身分與一筆對外付款。義務：銀行。
2. 購買與提領。 可見：帳戶資料、買入委託與提領地址。義務：交易所。
3. 自託管錢包。 可見：公開帳本上的地址與金額，未附任何姓名。義務：所有者移轉自有資金則無。
4. 混幣器。 可見：存入與提取共享資金池，兩者間的連結已斷。義務：僅當由企業營運時才有。
5. 交易所回到銀行。 可見：入金客戶與一筆入帳付款。義務：交易所與銀行，各自就其一段負責。

BPI承認區塊鏈分析與銀行自身的申報可以重建這類鏈條的部分環節。它主張，兩者都無法取代實際與客戶往來的中介機構所作的申報。該論點帶有一個信函未多著墨的前提：申報義務只有在義務承擔者握有資訊之處才能產生資訊。第三與第四站正是此一前提受到考驗之處。

美國法律已可觸及該鏈條的多少環節

據該信函指出，非託管錢包與混幣器完全在《銀行保密法》之外。FinCEN自己關於可兌換虛擬貨幣的2019年指引則劃分得更細。使用非託管錢包移轉自有資金的人不是貨幣傳輸者。接受客戶加密貨幣再轉出的匿名化服務則是，並負有註冊、合規計畫與申報義務。僅提供匿名化軟體的公司則不是。

同一指引按功能判斷去中心化應用。撰寫程式碼不會使開發者成為貨幣傳輸者，但利用該應用為他人經營貨幣傳輸業務則可能構成。

因此，客戶A鏈條中的真正缺口比「混幣器」這一類別更窄。它位於完全由無人營運的程式碼執行的混幣——而那正是執法已碰壁之處。在2024年11月裁決的 Van Loon v. Department of the Treasury 案中，第五巡迴上訴法院裁定，Tornado Cash的不可變智能合約不屬於《國際緊急經濟權力法》下的財產，因此OFAC無權制裁它們。該判決僅約束該巡迴區，但它解釋了為何BPI向國會而非財政部尋求對混幣器的權力。

「營運或控制」必須意味著什麼

BPI就DeFi一側的措辭借用了金融行動特別工作組（FATF）——制定全球反洗錢標準的政府間機構——所採用的測試。該信函引用的FATF 2026年7月去中心化金融針對性報告追問：即使交易由智能合約執行，是否有人對一項服務保有控制權或足夠影響力。

指標是具體的：能暫停或修改合約的管理員金鑰、推送升級的權限，以及集中在少數人手中的治理投票。具備其中任一項的安排，就有一位規則可指名的人。部署時沒有管理員金鑰且從未升級的合約則無人可收集身分識別或提交申報——這又把問題帶回客戶A的蹤跡已然中斷的那些環節。

FATF標準本身不約束美國任何人。將其轉為義務，需要FinCEN就現行法律已涵蓋的活動進行規則制定，其餘則需立法——這正是該信函提出的雙軌路線。

維持撤回現狀的論據

財政部自己的公告提供了反方論據。在撤回混幣措施時，FinCEN引用了總統數位資產市場工作組2025年7月的報告，該報告承認合法使用者可能基於隱私考量在公開區塊鏈上使用混幣器。該機構也表示，該措施可能抑制合法活動，並讓受規範機構背上申報負擔。

加密政策團體走得更遠。反對全部三項提案的Coin Center曾警告，250美元門檻會把一般支付推入「無令狀的金融監控」。加密創新委員會執行長Ji Hun Kim在X上的聲明中表示，放棄門檻調整是正確的決定，因為它會對機構造成負擔。

國會已否決過一次將申報推入DeFi的嘗試。2025年4月，國會援引《國會審查法》廢除了國稅局一項原擬將部分去中心化金融前端視為稅務經紀人的規則。

BPI的立場同樣值得審視。其成員承擔著該信函希望分散到整個加密產業的合規成本，而該信函另外也敦促財政部移除不產生價值的《銀行保密法》要求。將義務外移，服務成本目標的程度不亞於信函強調的安全目標。

使用者可能察覺的變化，以及值得關注的訊號

若財政部採納BPI的做法，最明顯的變化可能出現在由可識別公司營運的前端，這些公司在錢包連接前可能必須要求身分識別。完全不可變且無營運者的協議，除非國會採取行動，否則仍在該範圍之外。

誰接收這些資料是另一個問題。FinCEN的《旅遊規則》指引將機構之間傳遞轉帳明細與向政府申報區分開來，可疑活動報告亦遵循各自的規則。指定也可能把加密中介機構納入《美國愛國者法》第314(b)條，即受規範機構相互分享涉嫌洗錢資訊的安全港。該管道正是BPI希望財政部召集的全鏈共享的運作版本。

兩個標記將顯示財政部的傾向。第一是下一期半年度聯邦監管行動統一議程中FinCEN的部分：若出現針對數位資產中介機構的提案條目，將證實BPI的請求正在推進；若議程中沒有，則撤回現狀即是政策。第二是財政部是否向國會尋求制裁混幣器的授權——即Van Loon案暴露的缺口。