Assad Baunto（第一篇）

不到一個月後，棉蘭老穆斯林邦薩摩洛自治區（BARMM）的選民將在該區首次議會選舉中投下選票。這場與全國期中選舉同日舉行的5月12日投票，將完成由菲律賓政府與摩洛伊斯蘭解放陣線（MILF）2014年和平協議所啟動的過渡進程：BARMM依據2019年《邦薩摩洛組織法》成立，取代先前的穆斯林棉蘭老自治區（ARMM），此後一直由獲任命的臨時機構治理，議會選舉則從2022年延後至今。目前有13個政黨角逐80個議席，各黨都必須為這個地理上分散、面臨嚴峻經濟限制的地區，提出可信的良善治理藍圖——而在最高法院2024年裁定曾投票反對批准該自治法的蘇祿不屬於BARMM之後，該區的疆界本身也已改變。

新任政府將繼承一個受相互交織的結構性問題與政策失靈所困的政治局勢。龐大的官僚體系與補貼計畫已深植於該區的政治經濟之中，以至於提供即時救助往往取代了建立長期發展這項更艱鉅的任務。社會對更繁榮的生活與更完善的公共服務期望日增，然而即使政府支出持續擴張，卻因優先順序錯置而無法滿足公眾需求。

「ayuda」（意指援助或濟助）的演變正說明此一問題。它最初是在杜特蒂政府時期作為緊急救助推出，及至小馬可仕總統開始向低收入戶發放米糧援助後，聲勢進一步大增。這項原本屬於針對性福利策略的做法，如今已成為邦薩摩洛偏好的治理工具，由各部會、議員與機關分發。其吸引力顯而易見：在貧窮普遍的地區，幾乎沒有任何政治訊息比一袋米更具說服力。

這項救助計畫無疑促成米價下降，有助解釋BARMM去年極為罕見的負通貨膨脹現象。然而多數新聞報導忽略了一點：這項成果是透過持續的公共干預達成，而非源於農業生產力或競爭性市場。其中大部分稻米仰賴進口，意味著公帑流向本地經濟之外，而非用於強化國內生產。

這項區別至關重要，因為它暴露了更深層的結構性弱點。短短二十五年間，農業與漁業部門大幅萎縮。根據菲律賓統計局（PSA）的官方估計，該部門占比從2000年代初的近60%，到2024至2025年僅佔該區區域內生產毛額的29%，即便勞動力中仍有許多人依賴農業維生。援助計畫創造了經濟誘因，但隨著政府扮演主要的稻米分發者，民間市場隨之萎縮、邊緣的小型零售商掙扎求存，依賴逐漸取代了企業精神。

Baunto寫道：「簡言之，ayuda經濟是我們這個時代的政治與經濟鴉片。」福利在困難時期依然不可或缺，但它無法取代工業與商業，更遑論取代投資或就業。他認為，沒有任何社會能僅靠發放援助便實現持久的繁榮。一個政府若認為發米比創造讓民眾賺取收入的條件更容易，便有將救助與發展混為一談的風險。

BARMM臃腫的公共部門

或許最迫切的挑戰，在於邦薩摩洛政府本身的規模與職能。在許多發展中民主國家與脆弱經濟體，擴大政府職責、從而擴增公共部門支出，已成為因應社會與經濟問題的預設反應。然而在邦薩摩洛地區，「更大的政府能帶來更好的治理」這一假設已愈來愈難以自圓其說。迄今為止，官僚體系的擴張往往只帶來職能重疊與財政義務攀升，卻未相應改善攸關民眾的公共服務——如教育、供水與能源——也未使經濟擴張並更加多元。

除米糧援助外，由MILF主席Ahod Ebrahim出任首席部長的臨時政府與議會——邦薩摩洛過渡管理局（BTA）——也大力推動各類免費發放的支出計畫，從住宅與農業設備，到創業補助、喪葬補助，以及赴麥加朝聖的交通與住宿。其中許多措施確實回應了真實需求，但受惠者幾乎不需承擔任何相對義務。這種做法反映出一種偏重直接發放、而非長期經濟發展的治理哲學，其背後是福利民粹主義帶來立即且可見利益的政治誘因。這些支出建立在與菲律賓其他地區迥異的財政基礎上：《邦薩摩洛組織法》自動編列年度整筆補助款，金額相當於中央政府前一年國內稅收淨額的5%，外加分十年撥付的一千億披索特別發展基金，使區政府擁有穩定的國家資金可供配置。

其結果是，公共部門已膨脹至約占BARMM經濟的40%，相較之下中央政府為15%——相對於過去數十年，這是驚人的擴張。以相對規模而言，這使BARMM與日本、紐西蘭、加拿大及英國相當，並接近北歐福利國家的水準。

然而頑固的貧窮依然存在，伴隨著嚴重的營養不良與偏低的預期壽命。根據PSA數據，2023年BARMM有23.5%的家庭生活在貧窮之中，是全國平均的兩倍以上，且該區的貧窮率一直名列全國各地區第一或第二。這些重擔壓在仍在2017年馬拉威市圍城事件後復原的社區之上——那場為期五個月的衝突導致數十萬居民流離失所，多年後重建工作至今仍未完成。從2020年到2025年，BARMM女性的預期壽命較菲律賓平均少六年，男性少五年。雖然兒童死亡率已有改善，但據科技部食品與營養研究所的數據，該區每10名兒童中就有3人生長遲緩，為全國最高。

教育部門是另一項嚴峻挑戰。在PSA的《2024年功能性識字、教育與大眾媒體調查》中，BARMM的基礎識字率為81%，為全國最低，而全國平均為90%。這一差距限制了邦薩摩洛民眾賺取合理收入並充分參與經濟的能力。

Baunto總結指出，公共支出本身並非有效治理的良好指標。更重要的問題在於，政府支出是透過拓寬機會來建立生產能力、提升生活水準，抑或只是擴大依賴——這正是該區首屆民選議會在掌控以整筆補助款支應的預算後，如今必須回答的問題。

（未完待續。）

本文在棉蘭老記者兼出版人Yasmin Arquiza的編輯協助下完成。

Assad Baunto是馬拉瑙族經濟學家，在公共政策與發展領域擁有二十餘年經驗。他曾為地方與中央政府提供諮詢，曾於支援菲律賓政府與MILF和平進程（GPH-MILF Peace Process）的團隊中與國際發展機構合作，並曾任ARMM副規劃局長。他目前任職於Development Advisory Group Philippines。Baunto擁有菲律賓大學經濟學院與牛津大學伍斯特學院的碩士學位。（assadbaunto@gmail.com）