美国目前196个外交使团中有92个没有大使——几乎是其海外岗位的一半——这一缺口在唐纳德·特朗普总统第二任期已进行一年半之际仍在延续，尽管负责确认其提名的参议院正由总统所属政党掌控。

在部分情况下，白宫尚未向国会山提交人选。在另一些情况下，参议院尚未就收到的提名采取行动。无论原因如何，这些空缺正引发外交专家的担忧——其中包括唐纳德·赫夫林，他曾任美国大使，现任爱德华·R·默罗中心执行主任、塔夫茨大学弗莱彻学院外交实务高级研究员。在他看来，仍未有最高外交官到任的使馆中包括美国的关键伙伴：华盛顿为实现其安全、经济和战略目标所需要的国家。

他认为，更令人担忧的是，这些空缺与国务院在使团人员配置方面的其他令人关切的变化同时出现。

外交的政治化

其中最主要的是政治任命大使相对于职业外交官所任职位的高比例——职业外交官即资深外交官，通常拥有至少20年的外交经验。

虽然许多国家派遣政客出任大使，但美国外交体系在两个方面与众不同。首先，美国大使中政治任命者——即未走职业公务员路径的人——的比例高于世界上的可比国家。其次，这些政治任命者往往是几乎没有政府经验的捐助者。

这种做法已存在数十年，但近年政治任命者的数量有所增加。奥巴马政府时期，政治任命者约占大使总数的30%。这一比例在特朗普第一任期升至约40%，并在乔·拜登总统任内大致保持在这一水平。然而在特朗普第二任期，白宫提交参议院的人选中约有80%属于政治任命。这一比例至少是前三届政府中任何一届的两倍。

特朗普提名的许多人似乎也不具备通常与重要外交职位相关的资历。相反，其中许多人是总统的朋友、关系人士或捐助者，往往缺乏海外经验，也不了解其被派驻的国家。

李·利普顿是美国关键盟友菲律宾的大使，他在佛罗里达州棕榈滩拥有餐厅Benny's on the Beach，是特朗普海湖庄园俱乐部的会员，并曾为其政治竞选捐款。驻希腊大使是金伯利·吉尔福伊尔，她曾是特朗普的顾问，也是总统之子小唐纳德·特朗普的前未婚妻。

将大使职位授予朋友和支持者一直是政治任命体系的一部分。在特朗普任内发生变化的是，现在非职业人选可获得的职位范围。过去，派驻智利、以色列、秘鲁、菲律宾、土耳其和埃及等关键国家的大几乎总是职业外交官。在特朗普第二任期下，情况已经改变。

即使任命非职业外交官出使偏远小国也存在额外问题：被选中者可能实际上不会在那个国家停留太长时间。长期以来的经验法则是，大使每年在美国国内停留的时间不应超过一个月——当被选中者在国内拥有广泛的商业关系时，这一标准便会受到损害。

副手的作用

一个密切相关的问题是国务院在马尔科·卢比奥国务卿领导下对大使第二负责人——即临时代办（DCM）——的处理方式。

在特朗普第一任期内，政治任命的大使常常被鼓励更换从前任手中继承的临时代办。这意味着经历漫长的招聘程序，使这些关键职位空缺数月。

2025年，国务院更进一步，取消了正准备赴使馆任职的资深官员的任命，并开启了新的招聘程序。此举是针对被许多MAGA共和党人形容为“深层政府”的公务员体系的更广泛清洗的一部分。

实际上，临时代办发挥着至关重要的作用。他们帮助政治任命者熟悉官僚体系、落实政策构想，并偶尔提出现实检验。在政治任命大使更多——其中一些没有相关经验——的情况下，一位经验丰富的副手可能决定成败。

另觅朋友

综合来看，这些人事变动等同于对曾被视为世界上最有效外交体系之一的削弱。更令人担忧的是空缺所在的地点。

俄罗斯和乌克兰的邻国白俄罗斯和保加利亚均没有美国大使。在反恐斗争或地缘政治热点地区具有重要地位的国家，如科威特、卡塔尔和毛里塔尼亚，情况也是如此。

其他仍无使节的国家包括东南亚最大的国家、世界上穆斯林人口最多的国家印度尼西亚；中东关键盟友埃及；核国家巴基斯坦；以及海地和危地马拉——美国需要这些国家帮助管理向内的移民流动。

大使缺位或缺乏经验的问题是双向的。这意味着华盛顿在需要时可能在这些国家没有一位能干的外交代表可以联系。驻在国也缺少向美国政府成功传递信息的渠道。面对缺位的大使、业余的政治任命者以及资历尚浅或履历短暂的副手，驻在国可能得出结论：它们在美国眼中并不重要——于是开始另觅朋友。

在俄罗斯、中国和伊朗等国的国际影响力日益增长之际，美国削弱了自己的大使队伍——这些对手国家希望利用华盛顿留下的外交真空。

例子十分鲜明。在美国试图遏制北京在亚太地区影响力之际，斐济、印度尼西亚和老挝仍然没有美国大使。中国与巴基斯坦——华盛顿昔日的关键安全伙伴——的外交关系不断深化，而伊斯兰堡的大使席位仍然空缺。包括格鲁吉亚、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦在内的前苏联国家也没有美国大使，而俄罗斯总统弗拉基米尔·普京正试图巩固莫斯科的地区影响力。

在世界上大片地区，例如非洲和太平洋地区，以及在重要政策领域，美国使馆的灯也许还亮着，但里面空无一人。作者认为，这对美国国家安全和战略利益是一个明显。目前，填补这些席位取决于整个外交网络中仍悬而未决的两个环节：提名从白宫提交国会山，以及参议院对已收到的人选采取行动。

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唐纳德·赫夫林是塔夫茨大学弗莱彻学院爱德华·R·默罗中心执行主任、外交实务高级研究员。本文根据知识共享许可协议转载自The Conversation。阅读原文。