作者：Ricardo G. Barcelona 与 Monalisa Dimalanta（第二部分）

Meralco、合作社与非对称利润影响

禁止低效系统损耗的财务影响将是不对称的。当前的讨论框架基于能源监管委员会（ERC）自2021年起对私营配电公用事业设定的5.50%上限，以及对电力合作社设定的更高限额。Meralco——即马尼拉电气公司，菲律宾最大的私营配电公用事业，服务覆盖马尼拉大都会区及周边省份超过七百万客户——报告的系统损耗约占吞吐量的5.68%。在确认合理的技术损耗和增值税转嫁处理后，高效管理的公用事业所面临的直接利润风险，与损耗超出有效基准的供应商存在实质性的不同。由于上限将超出阈值的部分成本转嫁给公用事业而非消费者，已接近或超过限额的运营商面临着最大的降低损耗财务压力。

电力合作社——服务于Meralco特许经营区以外大部分省级和农村地区的成员所有制配电实体——构成了更艰难的改革挑战，因为其表现参差不齐。部分合作社的运营水平接近高效公用事业标准；而另一些则同时存在高损耗、治理薄弱和问责有限的问题。当损耗反映的是窃电、管理不善或治理失败时，这些成本不应无限期地转嫁给消费者。一个体系不能在以全额成本回收持续奖励高损耗的同时，期望效率日后自然出现。

只有当经济激励机制发挥作用时，财务纪律才能恢复。当治理失败导致公用事业持续低效时，失败必须成为一种可用的政策结果：困境中的合作社可以被重组、收购、合并或改组，而为弱势实体提供融资的贷款方应通过债务折减、债务重组或资产出售回收来承担相应的损失。因此，合作社改革不应被视为所有权之争，而应被视为一种绩效问责机制：制度形式必须使损耗可见、明确责任，并在要求消费者付费之前允许纠错。

电力合作社的治理改革

合作社模式治理问题的根源在于所有权与客户接入权的混淆。成员资格通常是获得服务的前提条件，但成员往往并不持有可货币化、可约束或可用于有效影响专业治理的可转让经济权益。改革应将客户获得电力的权利与股东的所有权权利进行拆分。

一条可信的改革路径，一方面应尊重和保护获得电力的权利，另一方面应将合作社成员资格转化为可转让股权，将合作社转变为受证券交易委员会规则管辖的公司，依照现行公司治理标准选举合格的董事会，并使这些董事会和高管对扭转局面、重组、合并或出售决策承担责任。

股权过渡应审慎管理。由合作社成员转变而来的股东将需要实用的财务指导、基本的投资者保护以及对其选择的清晰披露，但改革目标应保持为商业问责制：是股东——而非监管者或政治角色——应最终决定是否出售、收购或持有其股份。董事会候选人应满足最低资格标准，包括符合现代公司治理实践的独立性和专业能力要求。战略决策应由负责任的董事会和管理团队做出，而非由监管者、地方政府部门或机构承担，后者的角色应是政策监督而非日常商业管理。

过渡机制是必要的，因为重组将留下剩余债务和搁浅义务。这些债务应由一个具备资产出售和债务处理能力的实体在规定期限内管理，类似于电力部门资产与负债管理公司（PSALM）——一个依据EPIRA设立的国有实体，负责吸收和清算国家电力公司的遗留债务和搁浅资产——或一个有时间限制的后续机制，同时对国家电气化管理局（NEA）的长期角色在合作社重组基本完成后进行重新评估和调整。

EPIRA改革优先事项

EPIRA——即共和国法案第9136号，于2001年颁布——通过分离发电、输电、配电和供电环节，私有化国有发电资产，并创建竞争制度框架来重组菲律宾电力行业。二十年后，分析得出的EPIRA改革原则是：消费者应为高效供电付费，而电力供应商和融资方应承担可避免的失败。改革议程应聚焦五大优先事项：基准化损耗回收、真正的批发市场纪律、负责任的合作社重组、在垄断表现不佳时引入竞争性电网投资，以及一个为市场监测而非被动成本审批而建设的监管机构。

首先，WESM——即电力批发现货市场，菲律宾的电力交易平台，2006年在吕宋开始运营，随后扩展至维萨亚斯（2011年）和棉兰老岛（2017年）——应被强化为一个能够发现价格、高效调度供应并暴露不良表现的批发市场。改革应在保留优序调度纪律的同时，审查那些扭曲调度、定价或进入的干预措施，除非这些干预可以用透明的可靠性、安全性或转型目标来证明其合理性。因此，优惠规则应根据其市场效应进行检验。在低成本可再生能源供应已凭经济优势赢得调度的情况下，优惠可能已是多余的。当出于政策原因保留优惠时，应配以透明的成本影响评估、电网灵活性规划和定期持续相关性审查。

其次，交叉持股和市场份额限制应通过同样的纪律视角进行审查。由于发电、输电和配电已在结构上实现分离，剩余的限制应定期审查，并根据吕宋、维萨亚斯和棉兰老岛的实际竞争状况、系统规模和投资需求进行调整，而非作为静态约束予以保留。

第三，电网投资应同时被视为可靠性问题和市场准入问题。当现有输电运营商——菲律宾国家电网公司（NGCP），自2009年起依据一份25年协议持有电网特许经营权——无法或未能高效服务时，应允许合格的替代电网投资者/运营商建设和运营输电资产，从而创造竞争压力，加速投资并改善绩效。前总统Fidel V. Ramos任内的电信自由化经验说明了这一点：可信的市场进入可以扩大消费者选择、迫使现有运营商做出回应，并释放垄断保护可能延迟或阻止的投资。

第四，ERC改革应将市场设计、监测和执法与裁决职能分离。一个主要被设计为准司法机构的监管机构，不适合持续开展建立竞争性制度、监测市场行为以及在失败演变为消费者成本之前予以纠正的工作。独立监管应聚焦于透明规则、竞争结果，以及防范政治或现有运营商的俘获。

ERC的后续模式应强调机构纪律、技术能力和独立性。货币委员会提供了一个有用的治理类比：一个具有明确授权、专业标准和对系统稳定负责的专注机构。将此模式应用于电力监管，ERC将负责竞争性市场运作、能源系统韧性和消费者福利，而准司法职能则归于经适当授权的裁决机构，如司法系统特别法庭或菲律宾竞争委员会。任何继承裁决职能的机构都必须配备充足的资源、组织和人员。

因此，EPIRA修正案应被视为市场架构，而非监管事务性工作。每一项修正案都应根据其是否改善价格发现、调度纪律、损耗问责、投资进入和风险分配来评判，同时不能将消费者保护转变为现有运营商成本回收的另一种形式。

从危机管理到市场架构

菲律宾——其零售电价仍位居东南亚最高之列——应超越围绕增值税、电价组成部分和系统损耗回收机制的阶段性争议。这些问题很重要，但它们只是表象。核心改革挑战在于构建一个有纪律的市场架构，使效率得到回报、低效受到惩罚，消费者受到保护而免于承担可避免的失败成本。

因此，可行的架构必须审视那些影响调度、合同签订、采购和投资行为的累积干预措施。每项干预措施现在都应接受一个关键问题的检验：它是加强了市场纪律，还是为表现不佳保留了成本回收？

几个关键问题需要解决：
a.) WESM应如何从处理剩余电量的残余市场，演变为价格发现和电量分配的主要机制？
b.) 化石燃料与低碳技术不同成本结构所带来的收益，应如何在投资者和消费者之间分配？
c.) 一旦功能完善的现货市场建立，僵化的长期供电合同是否仍然是吸引资本的必要条件？
d.) 竞争性供电采购是否如预期般降低了电力成本，还是产生了意外的成本和合同扭曲？

解决这些问题至关重要，因为如果 surrounding 规则扭曲了价格发现、削弱了投资信号或庇护弱势运营商免于承担后果，市场就无法实现高效结果。因此，EPIRA修订应作为一项市场设计工作来推进，由技术、金融、法律和监管专家主导，以实际使激励机制发挥作用为使命。

实施顺序应审慎推进：界定高效的技术损耗基准；拒绝可避免的商业损耗回收；要求高损耗运营商提供可信的降损计划；重组或整合失败的合作社；将监管监测与裁决分离；在垄断表现不达标时允许竞争性电网进入。

最终检验标准很简单：在市场失灵时对其进行监管；不要使现有运营商得以回收可避免失败的成本。在输电和配电等垄断环节，监管应使用简单、透明且可验证的公式来奖励效率、惩罚可避免的损耗，并将运营收益转化为可负担的电力。在竞争性环节，政策应保护价格发现并允许低效资产退出。

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关于作者

Ricardo G. Barcelona，FEI，博士，当选为英国能源研究所研究员，并任菲律宾亚洲管理学院客座教授。他曾任SBC Warburg和ABN Amro/Rothschild（英国伦敦）能源业务主管，被评为欧洲公用事业顶级分析师，并是领先的能源私有化小组成员。他著有开创性书籍——《能源投资》与《动态决策》——分别由英国伦敦的Palgrave Macmillan和World Scientific Publishing Europe出版。可通过LinkedIn联系他。

Monalisa Dimalanta是能源监管委员会前主席兼首席执行官（2022年8月至2025年8月）。她目前是BusinessWorld专栏作家、PJS Law高级合伙人、Ateneo法学院教授，以及气候与可持续城市研究所顾问。她还在2019年至2021年担任菲律宾国家可再生能源委员会主席。可通过LinkedIn联系她。