权力下放是安迪·伯纳姆经济战略的核心。Maurício Alencar 探讨了在财政大臣约翰·希利主政下，权力下放能否重振英国各区域经济——抑或加剧地区分化。

1998年，时任财政大臣戈登·布朗最亲密的两位助手撰写了一份关于英国区域经济分化的报告。该报告题为《迈向新区域政策：实现增长与充分就业》，提议建立所谓"区域发展机构"（RDA），鼓励地方领导人"与企业合作"并推动投资。在此后的12年里，这些投资机构支出了数十亿英镑。

报告的作者分别是埃德·鲍尔斯和约翰·希利。如今，希利执掌财政部，带着他的新上司安迪·伯纳姆赋予的新使命，推动财政权力下放，实现"每个邮编区的增长"。

备受争议的历史遗产

鲍尔斯和希利的愿景招致了大量批评。RDA最终在乔治·奥斯本自2010年起实施的削减开支计划中被关闭。英国国家审计署的一份报告指出，这些机构在某些地区产生了高达三倍投资的回报，带来了短期和长期收益。然而，同一份报告也发现，它们经常混淆优先事项、缺乏问责机制，且未能实现过于乐观的预期。批评者将它们斥为重新分配公共资金的半官方机构。

2021年回顾RDA的作用时，希利称联合政府废除这些机构的决定是"孤注一掷"的，并指责鲍里斯·约翰逊的"升级计划"运动是"完全虚假的"。他认为，RDA推动了白厅思维方式的转变——在此之前白厅"从未真正"认为地方领导人能够影响经济政策。他表示，权力下放的理由建立在"潜力"、更具创造性的思维和基于地理的政策制定之上——而商业部门对此一直"抵制"。

伯纳姆对权力下放的执着

从入主唐宁街的第一天起，安迪·伯纳姆就将权力下放作为政府首选的增长杠杆。伯纳姆称开设"唐宁街10号北部"是"我一生中最美好的一天"。

2025年，这位大曼彻斯特前市长为该地区设立了一项10亿英镑的"良性增长基金"，资金来源包括地方政府养老金池、政府拨款以及雷切尔·里夫斯国家财富基金的资金。该基金规模远超伦敦市长萨迪克·汗爵士设立的7000万英镑基金。

目前，地方政府和市长获得约830亿英镑的政府拨款，同时各机构还征收市政税并保留部分营业税收入。市长还可以征收额外费用。然而，按国际标准衡量，英国地方政府保留的税收份额异常之低——经合组织（OECD）数据始终将英国列为其成员国中财政集权程度最高的国家之一。

根据正在为预算案起草的计划，市长将获得更大比例的"在社区中征收的"税收，其基本理念是保留更多收入将激励地方领导人推动增长。

对"邮编彩票"（即地区差异）和公共财政失控的担忧长期困扰着财政部。然而，英国作为全球集权程度最高的政府之一，其区域不平等程度已经超过德国和瑞典等国——这两个国家都已将权力从首都分散出去。例如，德国的联邦州和市政当局控制着所得税和营业税的很大份额，而瑞典地方政府则自行征收所得税——经济学家认为这些结构与更均衡的区域发展密切相关。工党中间派认为，权力下放如果实施得当，在意识形态上是自洽的，在经济上也是有益的。批评者则将该议程视为对更广泛的促增长使命的干扰。

权力下放之国

虽然财政权力下放只是前财政大臣雷切尔·里夫斯3月份增长演讲中的附加内容，但它构成了伯纳姆和希利执政使命的核心支柱。然而，两位领导人已被警告：如果出现失误，可能会加深经济分化并固化英国的经济停滞。英国持续存在的生产率差距进一步放大了风险——伦敦和东南部的工作时产值长期超过北部地区，这一差距是历届政府试图解决但均未成功的难题。

"如果第一次搞砸了，逆转将是一场噩梦。如果第一次就搞对了，投资者就会开始想，'好吧，游戏开始了'，"生产力研究所城市与区域经济学教授菲利普·麦卡恩表示。

财政部官员在设计收入分配方案时面临多枚"地雷"。首先，资金分配模式不得因某些地区结构性增长疲弱而将其抛在后面。其次，改革必须具有长期可持续性，能够经受住未来任何政府的削减措施。第三，改革必须产生持续性收益而非短期一次性红利。

究竟如何分配资金，已成为威斯敏斯特争论不休的热点话题。

最直接的框架是给予每个地区本地产生收入的固定百分比。从表面上看，这似乎就是伯纳姆和希利所设想的——他们曾表示各机构将能够保留一部分所得税收入。

然而，这样的系统几乎只会让伦敦受益。正如会计师事务所BFN在2024年指出的，肯辛顿和切尔西区在2022年产生了约45亿英镑的所得税收入，而曼彻斯特市议会仅为9.2亿英镑，在所得税排名中位列第62位——落后于数十个伦敦行政区。

伦敦问题

牛津经济研究院研究员利亚姆·赛兹指出，如果伦敦以更快的速度增长并保留更多本地产生的收入，将为这座城市创造一个"自我强化的快速增长循环"。届时，中央政府可以从伦敦收回资金，将其重新分配给低增长地区——实际上等于"惩罚"了回报更高的首都。

"到那时，"赛兹说，"激励增长的全部意义就完全被破坏了。"

因此，替代模式可能需要基于比本地收入的绝对规模或其增长率更多的因素。

财政研究所的大卫·菲利普斯提出了另一种方案。基于分享本地产生的所得税收入固定比例的框架可能逐年波动，使地方税收体系过度依赖高税率纳税人。相反，在每个税级中采用固定的每英镑便士税率，将确保中央政府承担任何税率削减的成本，同时激励地方政府提高所有收入水平纳税人的薪资。

生产力研究所的麦卡恩认为，任何收入分享模式都应考虑投资者在经济生产力较低地区（如英格兰东北部）所承担的风险。他表示，公共资金应被用于降低这些地区投资的风险，吸引更多私人资本产生实质性增长。随后，收入将保留在地方投资池中，随着资产产生回报，政府支持将逐步减少——尽管确保增长激励持续存在仍将是一项复杂的挑战。

这一逻辑是国有英国商业银行和更大规模的国家财富基金的基础——前者为小企业提供融资渠道，后者为大型项目提供一定程度的兜底支持。麦卡恩将这两个机构描述为拥有自有投资资金的地区的"关键"所在。但他同时警告，国家财富基金——前身为英国基础设施银行——已"失去了真正的方向感"，并指出其专注于绿色投资。该基金自工党上台更名和扩大规模以来也遇到了一些初期困难。

麦卡恩表示，伯纳姆的早期举措表明他"做对了"，并指出这位前市长此前有运营住房投资贷款基金的经验。这或许就是伯纳姆赋予英国民众更大"公共控制权"承诺的实现方式。

权力下放——但不是那样的

在某个阶段，伯纳姆和希利的愿景可能会与政治现实发生碰撞。本·侯晨，东北部蒂斯河谷的保守党大区市长，承诺将任何额外收入用于为当地居民减税——大臣们迅速否定了这一做法。

一些对国家扩张持谨慎态度的智库和组织已致信财政部，敦促保护纳税人免受无节制支出和新增隐性税的侵害。其他偏左倾的机构，包括与工党有关的公共政策研究所（IPPR），则主张市长应拥有为基础设施项目借款的权力。

预计将建立法律护栏，对新获得权力的决策者如何使用公共资金施加严格限制。这意味着律师可能成为地方领导人寻找漏洞的亲密盟友。

缺乏充分监督的地方官员可能会陷入严重困境——地方政府并不总是财务廉洁的代名词——最终可能需要政府救助，进一步加重公共财政压力。例如，诺丁汉和伯明翰的地方当局已经因超支和从能源项目到住宅建设等各领域的投资失败而遭遇财务困难。更近期，有权更改所得税税率的苏格兰政府在苏格兰民族党（SNP）对富人加税导致收入下降后遭到批评。

虽然税收权力的全面分解不太可能在即将出台的权力下放计划中占据重要位置，但赋予英格兰或威尔士领导人在税率设定方面更大的权力可能会进一步使整个体系复杂化。

前路风险

一项全面的权力下放计划可能需要数年时间，甚至可能比伯纳姆或希利的任期更长。城市中心——由于其专注于市长权力而成为伯纳姆偏爱的智库之一——建议初期阶段应集中于大区市长，然后再扩展到地方当局。这种方式可能使西米德兰兹或康沃尔等地区落后，但该机构的研究人员指出，各大区战略机构之间的税基差异较小，且城市领导人不必像地方议会和当局那样承担提供社会照护等广泛基本服务的责任。因此，市长可能更有条件推动增长，尤其是因为城市往往能产生更好的财务结果。

该智库主张，仅需下放百分之一的所得税就足以产生初步效果，不过安全网和"贡献门槛"——即表现优异、实现更高增长的市长将部分收入与表现不佳的地区分享——将确保区域不平等不会扩大。

在设计关键分配公式时出现早期失误可能会造成严重后果。财政部准备时间非常有限，距离预算案仅剩两个月。但在经历了三十年的期盼之后，地方市长们希望希利终于准备好实现权力下放了。