在11月6日致函金融犯罪执法网络(FinCEN)——负责管理《银行保密法》的财政部下属机构——以及外国资产控制办公室(OFAC)——负责管理和执行经济制裁的财政部部门时,银行政策研究所(BPI)——代表在美国运营的全能银行、区域性银行和主要外资银行——要求这两个机构将数字资产服务提供商以及运营或控制去中心化金融(DeFi)安排的人士列为《银行保密法》下的“金融机构”。《银行保密法》是1970年颁布的法律,处于美国反洗钱监管的核心。BPI寻求的指定将把该法的核心义务——客户身份识别、记录保存和可疑活动报告——扩展至目前不受这些义务约束的企业。

五周内三次撤回

这一请求出台之际,监管机构正在接连退却。10月5日,FinCEN撤回了两项提案。第一项提案于2020年12月发布,原要求银行和货币服务企业在客户与非托管钱包交易时核实客户身份并保存记录。第二项提案于2023年提出,原计划将国际加密混币列为《美国爱国者法》第311条下的主要洗钱关切交易类别。FinCEN将两次撤回均与本政府的去监管议程联系起来。

第三次逆转发生在11月6日,FinCEN和美联储理事会撤回了2020年计划,该计划原拟将跨境记录保存和旅行规则门槛从3,000美元降至250美元。旅行规则要求转移资金的机构将汇款人和收款人信息传递给下一个处理转账的机构。两个机构表示,五年多时间已经过去,加密行业已经发生变化,新的公众意见会有所帮助。该撤回通知将随其在11月9日的《联邦公报》发布而生效,现行记录保存规则中的3,000美元触发标准继续有效。关于被放弃的250美元转账计划的此前报道详细说明了更低门槛原本会带来的变化。

所有三项提案都将工作负担加在已处于《银行保密法》体系内的机构身上。BPI的不满在于,没有任何东西取代它们。财政部尚未表示打算将相同的信息义务直接加于加密中介机构——而据该信函称,恰恰是这些机构掌握着银行永远看不到的客户记录、钱包数据和交易细节。

BPI的论据及其时机

BPI的请求建立在一个原则之上:承担相同风险的相同活动应面临相同的规则。其成员在严格的监管审查下执行客户身份识别、交易监控和可疑活动报告。信函指出,离开受监管交易所的资金随后可以通过非托管钱包、去中心化交易所、混币器和跨链桥流动,几乎不受或完全不受反洗钱监管。

时机选择上,BPI援引了10月29日Binance被盗案。FBI将此次攻击归因于朝鲜,BPI引用TRM Labs的估计,63.6亿美元流出该交易所的钱包——这是有记录以来最大的加密盗窃案。信函还引用Chainalysis的数据显示,非法地址在2025年收到1,540亿美元,同比增长162%。

BPI希望重点关注二级市场,即代币在发行后转手的环节。它提到FinCEN和OFAC根据《GENIUS法案》——2025年颁布的联邦稳定币法律——提出的2026年4月稳定币提案,该提案将一级发行与二级交易分开,并将大部分非法稳定币活动归于后者。

除指定之外,BPI还要求财政部:

• 针对性立法 — 财政部逐一指出其现有职权无法覆盖的缺口,并要求国会进行有限的修法。
• 混币器制裁权力 — 明确的法定权力,以制裁混币器、搅拌器以及其他用于非法金融活动的区块链应用。
• 全链条信息共享 — 财政部召集执法部门、银行、稳定币发行方、服务提供商和分析公司。
• 货币传输者对等规则 — 对每个州持牌货币传输者适用银行级客户尽职调查和身份识别规则。

银行对加密转账的视野止于何处

BPI以一位其称为“客户A”的用户来说明问题:该客户将1,000美元从银行转入加密资产,经由自托管钱包和混币器,再回到银行。这条路线上的各参与方中,只有部分承担报告义务。

客户A的1,000美元,逐段分析:

1. 银行到交易所。 可见:客户身份和一笔对外付款。义务:银行。
2. 购买和提现。 可见:账户数据、买单和提现地址。义务:交易所。
3. 自托管钱包。 可见:公共账本上的地址和金额,未附加姓名。义务:拥有人转移自有资金时无义务。
4. 混币器。 可见:存入共享资金池及从中提取,两者之间的关联被切断。义务:仅当由企业运营时。
5. 交易所回到银行。 可见:存款客户和一笔入账付款。义务:交易所和银行,各自针对自己的一段。

BPI承认区块链分析和银行自身的申报可以重建此类链条的部分环节。它认为,两者都不能取代实际与客户打交道的中介机构的报告。这一论点有一个信函未详述的前提:报告义务只有在义务承担者掌握信息的地方才能产生信息。第三和第四段正是检验这一前提的环节。

美国法律已经覆盖该链条的多少

据信函称,非托管钱包和混币器完全处于《银行保密法》之外。FinCEN自己关于可兑换虚拟货币的2019年指南则划出了更细的界限。使用非托管钱包转移自有资金的人不是货币传输者。接受客户加密货币并将其转出的匿名化服务则属于货币传输者,须履行注册、合规计划和报告义务。仅提供匿名化软件的公司则不属于。

同一指南按功能判断去中心化应用。编写代码本身不会使开发者成为货币传输者,但利用该应用为他人经营货币传输业务则可能会。

因此,客户A链条中的真正缺口比“混币器”这一类别更窄。它存在于完全由无人运营的代码执行的混币中——而执法在这里已经碰壁。在2024年11月裁决的Van Loon诉财政部案中,第五巡回上诉法院认定,Tornado Cash的不可变智能合约不构成《国际紧急经济权力法》意义上的财产,因此OFAC无权制裁它们。该裁决仅约束该巡回区,但它解释了BPI为何向国会而非财政部寻求对混币器的权力。

“运营或控制”必须意味着什么

BPI对DeFi一方的措辞借用了金融行动特别工作组(FATF)——制定全球反洗钱标准的政府间机构——所采用的测试。信函引用的FATF2026年7月关于去中心化金融的针对性报告询问,即使智能合约执行交易,是否有人对服务保持控制或足够的影响力。

这些指标是具体的:能够暂停或修改合约的管理员密钥、推送升级的权限,以及集中于少数人手中的治理投票。具备其中任何一项的安排,就有一个规则可以指名的人。而一个部署时没有管理员密钥且从未升级的合约,则没有人可以收集身份识别或提交报告——这又将问题带回到客户A的踪迹已然中断的那几段链路。

FATF标准本身在美国不约束任何人。将其转化为义务,需要FinCEN针对现行法律已覆盖的活动进行规则制定,其余部分则需要立法——这正是信函提出的双轨路线。

维持撤回决定的理由

财政部自己的公告提供了相反的论据。在撤回混币措施时,FinCEN引用了总统数字资产市场工作组2025年7月的报告,该报告承认合法用户可能出于公共区块链上的隐私考虑使用混币器。该机构还表示,该措施有可能抑制合法活动,并使受覆盖机构背上报告负担。

加密政策团体的立场更进一步。反对全部三项提案的Coin Center曾警告,250美元门槛将把普通支付推入“无令状的金融监控”。加密创新委员会首席执行官Ji Hun Kim在X上的一份声明中表示,取消门槛调整是正确的决定,因为它本会给机构带来负担。

国会已经否决过一次将报告义务推入DeFi的尝试。2025年4月,国会援引《国会审查法》废除了一项IRS规则,该规则原本会将部分去中心化金融前端视为税务经纪商。

BPI的立场同样值得审视。其成员承担着信函希望分摊到整个加密行业的合规成本,而信函还另行敦促财政部取消不产生价值的《银行保密法》要求。将义务外移既服务于这一成本目标,也服务于信函强调的安全目标。

用户可能注意到什么,以及值得关注的信号

如果财政部采纳BPI的方案,最明显的变化可能出现在由可识别公司运营的前端,这些前端可能必须在钱包连接之前要求身份识别。完全没有运营者的完全不可变协议则不在其覆盖范围之内,除非国会采取行动。

谁接收这些数据是另一个问题。FinCEN的旅行规则指南将机构之间传递转账细节与向政府报告区别对待,可疑活动报告则遵循各自的规则。指定还可能使加密中介机构纳入《美国爱国者法》第314(b)条,这是受覆盖机构用于相互共享涉嫌洗钱信息的安全港。该渠道正是BPI希望财政部召集的全链条信息共享的实际运作版本。

两个标志将显示财政部的倾向。第一个是下一期半年一次的联邦监管行动《统一议程》中FinCEN的部分:如果出现针对数字资产中介的提案条目,将确认BPI的请求正在推进;如果议程中没有,则撤回决定将继续作为政策。第二个是财政部是否向国会寻求制裁混币器的授权——即Van Loon案暴露出的缺口。