作者:阿萨德·巴温托(第一部分)

不到一个月后,选民将参加棉兰老穆斯林邦萨摩洛自治区(BARMM)的首次议会选举。这场5月12日举行、与全国中期选举同步的投票,将完成由菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线(MILF)2014年和平协议开启的过渡进程:BARMM依据2019年《邦萨摩洛组织法》设立,取代了原有的棉兰老穆斯林自治区(ARMM),此后一直由任命产生的临时当局治理,议会选举从2022年起推迟至今。目前有13个政党正在角逐80个议席,各方都需要在这个地理分散、面临严峻经济制约的地区提出可信的善治蓝图——而该地区的边界本身,也在最高法院2024年裁定曾投票反对批准自治法的苏禄不属于BARMM之后发生了变化。

即将上任的政府将继承一个既有相互交织的结构性问题、又存在政策失误的政治格局。庞大的官僚体系和补贴项目已深植于该地区的政治经济之中,以至于提供即时救济往往取代了建设长期发展这一更为艰巨的任务。社区对更大繁荣与更优服务的期望日益高涨,然而尽管政府支出持续扩大,却因优先事项错位而无法满足公众需求。

“ayuda”(援助或救助)的演变正说明了这一问题。该计划作为紧急救济措施于杜特尔特政府时期推出,并在小费迪南德·马科斯总统开始向低收入家庭发放大米援助后进一步流行。这一曾经的目标性福利策略,如今已成为邦萨摩洛偏爱的治理工具,由各部委、议员和机构发放。其吸引力显而易见:在一个贫困普遍存在的地区,几乎没有哪种政治信息比一袋大米更有说服力。

该救济计划无疑推动了大米价格下降,这有助于解释BARMM去年出现的极为罕见的负通胀。然而,大多数新闻报道忽略了一个事实:这一成就是通过持续的公共干预取得的,而非依靠农业生产率或竞争性市场。其中大部分大米依赖进口,这意味着公共资金流向了本地经济之外,而没有用于增强国内生产。

这一区别至关重要,因为它暴露出更深层的结构性弱点。在短短二十五年间,农业和渔业部门已显著萎缩。根据菲律宾统计局(PSA)的官方估算,该部门占地区生产总值的比重从2000年代初的近60%降至2024年至2025年的区区29%,尽管许多劳动力仍以农业为生。援助计划创造了经济激励,但随着政府承担起大米主要发放者的角色,私营市场随之退缩,边缘的小零售商艰难挣扎,依赖逐渐取代了企业精神。

“简而言之,ayuda经济是我们这个时代的政治与经济鸦片,”巴温托写道。福利在困难时期仍然必不可少,但它不能替代工业与商业,更不能替代投资或就业。他认为,没有任何社会仅凭发放援助就实现了持久繁荣。一个认为发放大米比创造让民众赚取收入的条件更容易的政府,有把救济与发展混为一谈的风险。

BARMM臃肿的公共部门

或许最直接的挑战在于邦萨摩洛政府自身的规模与职能。在许多发展中的民主国家和脆弱经济体,扩大政府职责、进而扩大公共部门支出,已成为应对社会经济问题的默认反应。然而在邦萨摩洛地区,“更大的政府带来更好的治理”这一假设已越来越难以自圆其说。迄今为止,官僚机构的扩张更多带来的是职能重叠和不断上升的财政义务,却未能在真正重要的公共服务——如教育、供水和能源——方面带来相应改善,也未能在扩大经济并使其更加多元化方面取得进展。

除大米援助外,由摩洛伊斯兰解放阵线主席阿霍德·埃卜拉希姆出任首席部长的临时政府和议会——邦萨摩洛过渡管理局(BTA)——还持续大力投入一系列“免费领取”的项目:从住房和农业设备,到商业补助金、丧葬资助,以及赴麦加朝觐的交通和住宿。其中许多举措针对的是真实需求,但受益者几乎无须承担任何对等义务。这种做法反映出一种偏重直接分配而非长期经济发展的执政理念,其动因是福利民粹主义带来的政治激励,因为后者能产生立竿见影且看得见的好处。这种支出建立在菲律宾其他任何地区都无法比拟的财政基础之上:《邦萨摩洛组织法》自动拨付年度整笔拨款,金额相当于中央政府上一年度净国内税收收入的5%,外加分十年发放的1000亿菲律宾比索特别发展基金,使地区政府拥有源源不断的国家资金可供分配。

其结果是,公共部门已膨胀至约占BARMM经济的40%,相比之下中央政府这一比例为15%——相对于此前数十年,扩张幅度令人震惊。按相对水平衡量,这使BARMM处于与日本、新西兰、加拿大和英国相当的位置,并接近北欧福利国家所达到的水平。

然而,贫困依然顽固存在,并伴随严重的营养不良和较低的预期寿命。根据PSA数据,2023年BARMM有23.5%的家庭生活在贫困之中,是全国平均水平的两倍多;该地区在贫困发生率最高的地区中一直排名第一或第二。这些负担沉重地压在仍在从2017年马拉维市围困事件中恢复的社区身上——那场持续五个月的冲突导致数十万居民流离失所,多年之后重建工作仍未完成。2020年至2025年间,BARMM女性的预期寿命比菲律宾平均水平低6年,男性低5年。尽管儿童死亡率有所改善,但据菲律宾科技部食品与营养研究所的数据,该地区每10名儿童中就有3名发育迟缓——为全国最高比率。

教育部门是另一项严峻挑战。在PSA的2024年功能性识字、教育与大众媒体调查中,BARMM的基础识字率为81%,为全国最低,而全国平均水平为90%。这一差距限制了邦萨摩洛民众获得体面收入并充分参与经济的能力。

巴温托总结道,公共支出本身并不是衡量有效治理的良好标准。更重要的问题在于,政府支出是通过拓宽机会来建设生产能力、提高生活水平,还是仅仅扩大依赖——这个问题如今将由掌控整笔拨款预算的该地区首届民选议会来回答。

(未完待续。)

本文在棉兰老记者兼出版人亚斯明·阿尔基萨的编辑支持下完成。

阿萨德·巴温托是一名马拉瑙经济学家,在公共政策与发展领域拥有二十余年经验。他曾为地方和国家政府提供咨询,作为支持菲律宾政府—摩洛伊斯兰解放阵线(GPH-MILF)和平进程团队的一员与国际发展机构合作,并曾担任ARMM助理规划主任。他目前任职于菲律宾发展咨询集团(Development Advisory Group Philippines)。巴温托拥有菲律宾大学经济学院和牛津大学伍斯特学院颁发的硕士学位。(assadbaunto@gmail.com)