Было время, когда Unprogrammed Appropriations имели фискальный смысл.

Они были задуманы как условные ассигнования — расходы, разрешенные Конгрессом, но подлежащие исполнению только после того, как после принятия годового бюджета материализуются определенные фискальные условия.

Логика была простой. Доходы могли оказаться выше ожиданий. Могло появиться новое финансирование. Проект с иностранным участием мог получить заемное финансирование. Если бы действительно возникла дополнительная фискальная способность, Конгресс уже заранее определил бы, как ею можно воспользоваться.

В этом смысле механизм служил двум целям: сохранял фискальную дисциплину и одновременно оставлял за законодательной властью контроль над расходами, которые еще не могли быть профинансированы.

Но эта фискальная предпосылка изменилась. И вместе с ней изменилась судебная практика.

Сегодня вопрос состоит не просто в том, являются ли Unprogrammed Appropriations конституционными. Верховный суд признал, что они могут быть таковыми при четко определенных условиях.

Более важный вопрос — остаются ли они практичным и конституционно согласованным механизмом в нынешней фискальной среде.

Я считаю, что ответ таков: только в очень узком смысле.

Фискальная предпосылка ослабла

На протяжении большей части последних двух десятилетий Филиппины жили в условиях устойчивого дефицита, роста государственного долга и постоянной потребности в заимствованиях.

При таких условиях добиться реального улучшения общей фискальной способности правительства после принятия годового бюджета становится все труднее.

Это важно, потому что фискальную способность нельзя измерять, рассматривая один источник доходов изолированно.

Это один из важных уроков судебной практики Верховного суда по делу Belgica. Подход Суда к Unprogrammed Appropriations ясно показывает, что условия их высвобождения нельзя сводить к отдельным фискальным событиям. Фискальное положение национального правительства должно рассматриваться как единое целое.

И с конституционной, и с фискальной точки зрения это логично.

Доходы, заимствования, дефицит, обслуживание долга и макроэкономические условия взаимосвязаны. Рост одного источника доходов не обязательно означает, что у правительства появилось дополнительное фискальное пространство.

Более того, расходование предполагаемого «излишка» при том, что общее фискальное положение остается прежним — или ухудшается, — подрывает именно ту дисциплину, которую механизм был призван защищать. В бюджетной системе, основанной на прозрачном источнике финансирования и дисциплинированном исполнении, подлинный вопрос состоит не в том, есть ли деньги где-то в системе, а в том, действительно ли они доступны без искажения фискального плана, утвержденного Конгрессом.

Ирония

Вот в чем проблема.

Чем труднее выполнить реальные фискальные условия для активации Unprogrammed Appropriations, тем сильнее соблазн искать альтернативные способы создать видимость фискального пространства.

Бюджет на 2024 год иллюстрирует эту опасность.

Конгресс разрешил перевод избыточных или неиспользуемых средств государственных корпораций в Национальное казначейство для финансирования Unprogrammed Appropriations. Впоследствии из PhilHealth было переведено P60 billion, а затем была запрошена еще значительная сумма у Philippine Deposit Insurance Corp.

Позднее Верховный суд признал перевод из PhilHealth неконституционным.

Значение этого решения выходит за пределы PhilHealth.

Оно показывает институциональное давление, возникающее, когда условный механизм ассигнований сохраняется, хотя фискальные обстоятельства, которые должны были его активировать, становится все труднее подтвердить.

Механизм, призванный защищать фискальную дисциплину, не должен создавать стимулы к искусственному формированию фискального пространства за счет изъятий денежных средств, ошибочно классифицируемых как новые доходы.

Но являются ли Unprogrammed Appropriations неконституционными?

Не обязательно.

Это различие важно.

Верховный суд не объявлял сам механизм неконституционным. В Belgica v. Executive Secretary Суд поддержал Unprogrammed Fund в General Appropriations Act 2014 года, поскольку ассигнования были достаточно конкретными, а условия их высвобождения — конституционно допустимыми.

Но Belgica также фактически сузило конституционное пространство, в котором может действовать этот механизм. Поэтому я бы не утверждал, что Unprogrammed Appropriations следует просто отменить. Я бы сказал, что их практическая конституционная роль стала чрезвычайно узкой.

И наиболее очевидный оставшийся случай — это проекты с иностранным участием.

Проекты с иностранным участием — это другое

Проекты с иностранным участием обычно имеют более определенную финансовую основу. Они поддерживаются заключенными кредитными соглашениями с двусторонними или многосторонними институтами. Источник финансирования, таким образом, известен.

Но и здесь существует лучший конституционный механизм.

Само Конституция его предусматривает.

Article VI, Section 25(4) уполномочивает Конгресс принимать специальный закон об ассигнованиях, обеспеченный реально доступными средствами или соответствующим предложением по доходам. Как только проект с иностранным участием получает финансирование, Конгресс может ассигновать средства напрямую. Такой подход делает то, что Unprogrammed Appropriations всегда должны были делать: он сохраняет бюджетные полномочия Конгресса.

Конгресс санкционирует расходы. Исполнительная власть их реализует. Финансирование определено. Проект определен. Общество видит, что именно финансируется и почему. И институциональная подотчетность сохраняется.

Еще лучше, если финансирование обеспечено достаточно рано, проект можно просто включить в обычный бюджет: кредитные поступления могут быть отражены среди источников финансирования в Budget of Expenditures and Sources of Financing, а сам проект — в National Expenditure Program.

Именно этого и должен достигать интегрированный National Fiscal Program, поскольку он позволяет законодателям и обществу видеть полную картину финансирования в одном месте, а не через последующие условные высвобождения средств.

Следует быть осторожными с автоматическими ассигнованиями

Обсуждалась также идея автоматически ассигновать должным образом оформленные проекты с иностранным участием по аналогии с обслуживанием долга.

Сравнение кажется привлекательным, но неубедительно.

Автоматические ассигнования на обслуживание долга защищают кредитоспособность государства и его договорные обязательства. Проект, финансируемый иностранным займом, — это иное.

Государство может быть обязано погасить заем, но сам проект остается политическим выбором. Поэтому Конгресс должен сохранять право рассматривать и санкционировать расходы.

Наш собственный опыт — от NBN-ZTE до Northrail и других спорных проектов с иностранным финансированием — напоминает, почему иностранное финансирование не должно выводить проект за пределы законодательного контроля.

Финансируемый из-за рубежа не значит автоматически разумный.

И уж точно не значит конституционно освобожденный от контроля.

Конституция уже дает нам лучший путь

В конечном счете это не аргумент за отмену бюджетного механизма. Это аргумент за использование того конституционного механизма, который лучше соответствует нынешней фискальной реальности.

Для расходов, зависящих от будущей фискальной способности, правительство должно ждать, пока эта способность действительно не материализуется.

Для проектов с иностранным участием, обеспеченных оформленным финансированием, Конгресс может принимать специальные ассигнования.

Для проектов, о которых известно достаточно заранее, их можно включать в обычный National Expenditure Program.

Конституция уже предоставляет необходимые инструменты.

Глубокий принцип прост: конституционный механизм не должен сохраняться только потому, что его еще можно защищать в абстрактном смысле. Он должен по-прежнему служить той конституционной цели, ради которой был создан.

Unprogrammed Appropriations были задуманы для подлинных фискальных непредвиденных обстоятельств. Такие обстоятельства становится все труднее установить.

Belgica соответственно сузило конституционные условия, при которых может действовать этот механизм.

Остается очень узкое пространство, главным образом для проектов с иностранным участием.

И даже там Конституция предлагает нечто лучшее: special appropriations — механизм, который уважает бюджетные полномочия Конгресса, сохраняет институциональный баланс, обеспечивает прозрачность и усиливает общественную подотчетность.

Возможно, тогда вопрос уже не в том, являются ли Unprogrammed Appropriations конституционными.

Лучший вопрос звучит так: зачем продолжать опираться на механизм, чья фискальная предпосылка во многом исчезла, если сама Конституция уже предлагает лучший путь?

Atty. Florencio “Butch” B. Abad — бывший секретарь Department of Budget and Management. В настоящее время он является Professor of Praxis в Ateneo School of Government и Senior Professional Lecturer в Tañada-Diokno School of Law, DLSU.