Децентрализация находится в центре экономической стратегии Энди Бернхэма. Мавришиу Алэнкар анализирует, может ли децентрализация при канцлере Джоне Хили оживить региональные экономики Британии — или же углубить их разрыв.

В 1998 году двое ближайших помощников тогдашнего канцлера Гордона Брауна подготовили доклад о региональном экономическом разрыве в Британии. Доклад под названием «Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment» предлагал создать так называемые «regional development agencies» (RDAs), чтобы поощрять местных лидеров «work with business» и наращивать инвестиции. В последующие 12 лет эти инвестиционные структуры потратили миллиарды фунтов.

Авторами доклада были Эд Боллс и Джон Хили. Теперь Хили возглавляет Казначейство, получив обновлённый мандат от своего нового начальника, Энди Бернхэма, чтобы передать налоговые полномочия на места и обеспечить «рост в каждом почтовом индексе».

Оспариваемое наследие

Видение Боллса и Хили встретило немало критики. RDAs в итоге были закрыты в рамках программы сокращения расходов Джорджа Осборна, начатой в 2010 году. Отчёт National Audit Office указывал, что в некоторых районах эти структуры обеспечивали доходность до трёхкратного размера вложений, принося как краткосрочный, так и долгосрочный эффект. Однако тот же отчёт отмечал, что они нередко запутывали приоритеты, страдали от отсутствия подотчётности и не оправдывали чрезмерно оптимистичные прогнозы. Противники считали их лишь квазиавтономными структурами, перераспределявшими государственные деньги.

Вспоминая RDAs в 2021 году, Хили назвал решение правительства коалиции об их упразднении «desperate» и обвинил кампанию Бориса Джонсона «Levelling Up» в том, что она «entirely specious». Он утверждал, что RDAs изменили мышление в Whitehall, где прежде «never really» не считали, что местные лидеры способны формировать экономическую политику. Аргумент в пользу децентрализации, по его словам, строился на «potential», более творческом подходе и политике, основанной на географии, — подходе, к которому бизнес-ведомство относилось «resistant».

Приверженность Бернхэма децентрализации

С первого дня в Downing Street Энди Бернхэм посвятил себя делу децентрализации. Распределение власти по всей стране, по-видимому, стало предпочтительным инструментом роста правительства. Бернхэм говорил, что открытие Number 10 North было «best day of my life».

В 2025 году бывший мэр Greater Manchester создал для региона фонд «Good Growth Fund» объёмом £1bn, финансируемый за счёт пенсионных накоплений местных властей, государственных грантов и средств Rachel Reeves’ National Wealth Fund. По сравнению с ним фонд мэра Лондона сэра Sadiq Khan на £70m выглядит несопоставимо меньше.

В настоящее время местные власти и мэры получают около £83bn в виде государственных грантов, при этом органы власти также собирают council taxes и оставляют себе часть поступлений от business rates. Мэры могут вводить и другие сборы.

Согласно планам, которые сейчас готовятся к Budget, мэры должны получить большую долю налогов, «raised in a community», исходя из того, что сохранение большего объёма средств будет стимулировать местных лидеров добиваться роста. .

Опасения по поводу «postcode lotteries» и потери контроля над государственными финансами давно беспокоят Казначейство. Но Великобритания, где одно из самых централизованных правительств в мире, уже сталкивается с более сильным региональным неравенством, чем такие страны, как Германия и Швеция, которые перераспределили полномочия в пользу территорий вне столиц. Центристы лейбористов считают, что децентрализация при правильной реализации одновременно идеологически последовательна и экономически полезна. Критики же рассматривают эту повестку как отвлечение от более широкой задачи стимулирования роста.

Nation децентрализации

Хотя fiscal devolution была лишь дополнением к мартовской лекции бывшего канцлера Rachel Reeves о росте, именно она является центральной опорой правительственной миссии Бернхэма и Хили. Однако обоих лидеров предупредили: если сделать это неправильно, можно углубить экономические разрывы и закрепить британскую вялость в росте.

«Если в первый раз сделать неправильно, распутывать это будет кошмаром. Если с первого раза сделать правильно, инвесторы начнут думать: “Actually, game on”», — сказал профессор Philip McCann, специалист по городской и региональной экономике из Productivity Institute.

Перед чиновниками Казначейства стоит несколько минных полей при разработке схемы распределения доходов. Во-первых, модель финансирования не должна оставлять отдельные регионы позади из-за структурно более слабого роста. Во-вторых, реформы должны сохраняться в долгосрочной перспективе и выдерживать возможные сокращения со стороны будущего правительства. В-третьих, реформы должны приносить устойчивые, а не кратковременные выгоды.

То, как именно распределять деньги, стало одним из самых острых споров в Westminster.

Самая простая схема — предоставить каждому району фиксированный процент доходов, собранных на месте. На первый взгляд именно это, похоже, и имели в виду Бернхэм и Хили, когда говорили, что власти смогут оставлять себе часть поступлений от налога на доходы.

Однако такая система почти полностью выгодна Лондону. Как указывала бухгалтерская фирма BFN в 2024 году, Kensington and Chelsea собрал около £4.5bn поступлений по налогу на доходы в 2022 году, тогда как Manchester City Council — лишь £920m, заняв 62-е место в списке по этому налогу и уступив десяткам лондонских советов.

Лондонская проблема

Исследователь Oxford Economics Liam Sides отметил, что если Лондон будет расти быстрее и оставлять себе больше доходов, созданных на месте, это вызовет «self-reinforcing cycle of faster growth» для столицы. Затем центральное правительство могло бы изымать средства у Лондона и перераспределять их в регионы с более низким ростом, фактически «punishing» столицу за более высокую отдачу.

«В этот момент, — сказал Sides, — вся цель стимулирования роста полностью подрывается».

Следовательно, альтернативные модели должны опираться не только на абсолютный размер местных доходов или темпы их роста.

У David Phillips из Institute for Fiscal Studies есть другой подход. Схема, основанная на распределении фиксированной доли поступлений от налога на доходы, может быть слишком волатильной от года к году и делать местные налоговые системы чрезмерно зависимыми от состоятельных плательщиков. Вместо этого фиксированная ставка в пенсах на фунт в каждой налоговой шкале означала бы, что центральное правительство брало бы на себя издержки любого снижения ставок, одновременно стимулируя местные власти выигрывать от роста доходов налогоплательщиков во всех диапазонах.

Но McCann из Productivity Institute заявил, что любую схему распределения доходов следует выстраивать с учётом рисков, которые инвесторы закладывают в менее продуктивные с экономической точки зрения регионы, такие как North East of England. Он утверждал, что государственные средства следует использовать для снижения рисков инвестиций в таких районах, привлекая больше частного капитала, создающего реальный рост. Затем доходы будут оставаться в местных инвестиционных пулах по мере того, как активы будут приносить доход, а государственная поддержка будет постепенно сокращаться — хотя правительству придётся решать сложную задачу сохранения стимулов к росту.

Именно этим объясняются государственные British Business Bank и более крупный National Wealth Fund, которые помогают малому бизнесу получать доступ к финансированию, а крупным проектам — получать определённую поддержку на случай рисков. McCann назвал обе организации «critical» для регионов, располагающих собственными инвестиционными фондами. Но он предостерёг, что National Wealth Fund, ранее называвшийся UK Infrastructure Bank, «lost its real sense of where it’s going», указав на его фокус на зелёных инвестициях. У фонда также были начальные трудности после того, как лейбористы пришли к власти и переименовали и расширили его.

McCann предположил, что заявления Бернхэма показывают: пока он «getting it right», отметив прежний опыт бывшего мэра в управлении фондом жилищных инвестиционных займов. Возможно, именно так и проявится обещание Бернхэма дать британцам больший «public control».

Децентрализация… но не такая

В какой-то момент видение Бернхэма и Хили по децентрализации, вероятно, столкнётся с политикой. Ben Houchen, консервативный metro mayor Tees Valley в North East, пообещал использовать любые дополнительные доходы для налоговых послаблений местным жителям, после чего министры заявили, что ему это не разрешат.

Ряд аналитических центров и организаций, выступающих против расширения государства, также направили письмо в Казначейство с призывом защитить налогоплательщиков от бесконтрольных расходов и новых скрытых налогов. Другие организации левого толка, включая связанный с лейбористами Institute for Public Policy Research (IPPR), считают, что мэры должны получить право занимать средства для финансирования инфраструктурных проектов.

С высокой вероятностью будут введены правовые ограничения, чтобы сохранить жёсткий контроль над тем, как новые наделённые полномочиями политики могут использовать деньги. Это означает, что юристы могут обрести новых союзников среди местных избранных лидеров, ищущих лазейки.

Недостаточно проверенные местные чиновники вполне могут попасть в неприятности — местное управление не всегда ассоциируется с финансовой добросовестностью — и в итоге потребовать финансовой помощи от государства, что ещё сильнее усилит давление на государственные финансы. Например, власти Nottingham и Birmingham уже сталкивались с финансовыми трудностями из-за перерасходов и неудачных инвестиций в сферах от энергетических схем до жилищного строительства. Недавно правительство Шотландии, которое обладает полномочиями изменять ставки подоходного налога, подверглось критике после того, как повышение сбора для богатых со стороны SNP привело к снижению доходов.

Хотя полное перераспределение налоговых полномочий вряд ли станет центральной частью предстоящих планов по децентрализации, предоставление лидерам в England или Wales большего контроля над установлением отдельных ставок может ещё сильнее усложнить систему.

Риски на горизонте

Полноценная программа децентрализации, вероятно, займёт годы и переживёт Бернхэма или Хили. Centre for Cities, один из любимых аналитических центров Бернхэма благодаря фокусу на полномочиях мэров, считает, что на первом этапе нужно сосредоточиться на metro mayors, прежде чем расширять схему на местные органы власти. Это может оставить позади районы West Midlands или Cornwall, однако исследователи организации отмечают, что налоговые базы в рамках mayoral strategic authorities различаются меньше, а городским лидерам не нужно обеспечивать такой широкий набор базовых услуг, как социальная помощь, в отличие от местных советов и властей. Поэтому мэры могут быть лучше подготовлены к стимулированию роста, тем более что города и так обычно обеспечивают более сильные финансовые результаты.

Аналитический центр утверждает, что для начала децентрализации достаточно передать всего один процент налога на доходы, хотя защитные механизмы и «contribution threshold» — при котором успешные мэры, показывающие более высокий результат, делятся частью поступлений с отстающими регионами — помогут не допустить роста регионального неравенства.

Ранние ошибки в критически важной формуле распределения средств могут обернуться серьёзными последствиями. У Казначейства крайне мало времени на подготовку, ведь Budget уже через два месяца. Но местные мэры после тридцати лет ожидания реализации децентрализации, вероятно, надеются, что Хили наконец готов принять этот вызов.