В письме от 6 ноября в Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN) — бюро Министерства финансов, администрирующее Закон о банковской тайне (Bank Secrecy Act), и Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) — ведомство Минфина, администрирующее и обеспечивающее исполнение экономических санкций, — Bank Policy Institute (BPI), представляющий универсальные, региональные и крупные иностранные банки, работающие в США, попросил эти два ведомства признать поставщиков услуг цифровых активов, а также лиц, управляющих или контролирующих структуры децентрализованных финансов (DeFi), «финансовыми учреждениями» в рамках Закона о банковской тайне — закона 1970 года, лежащего в основе американского надзора за отмыванием денег. Статус, которого добивается BPI, распространил бы основные обязанности этого закона — идентификацию клиентов, ведение учета и отчетность о подозрительной активности — на компании, которые сегодня находятся вне их действия.

Три отзыва за пять недель

Запрос появляется на фоне серии регуляторных отступлений. 5 октября FinCEN отозвал два предложения. Первое, выпущенное в декабре 2020 года, обязало бы банки и организации денежных услуг проверять личности клиентов и вести учет при операциях клиентов с некастодиальными кошельками. Второе, от 2023 года, классифицировало бы международное криптосмешивание как категорию транзакций, представляющих первостепенную озабоченность в связи с отмыванием денег, согласно разделу 311 закона USA PATRIOT Act. FinCEN связал оба отзыва с дерегуляционной повесткой администрации.

Третий разворот произошел 6 ноября, когда FinCEN и Совет управляющих Федеральной резервной системы отозвали план 2020 года о снижении порога трансграничного учета и правила Travel Rule с 3 000 до 250 долларов. Правило Travel Rule требует, чтобы учреждения, переводящие средства, передавали данные отправителя и получателя следующему учреждению, обрабатывающему перевод. Ведомства заявили, что прошло более пяти лет, криптоиндустрия изменилась, и новые общественные комментарии будут полезны. Отзыв вступает в силу с публикацией в Federal Register 9 ноября, при этом триггер в 3 000 долларов остается в силе в рамках действующего правила учета. Более ранний материал об отмененном плане переводов на 250 долларов описывает, что изменил бы более низкий порог.

Все три предложения возлагали нагрузку на учреждения, уже охваченные Законом о банковской тайне. Претензия BPI состоит в том, что ничего не пришло им на смену. Министерство финансов не заявило о намерении возложить те же информационные обязанности напрямую на криптопосредников, которые, как утверждается в письме, хранят записи о клиентах, данные кошельков и детали транзакций, недоступные банкам.

Аргументы BPI и почему он выступает именно сейчас

BPI строит свой запрос на одном принципе: одинаковая деятельность с одинаковым риском должна подчиняться одинаковым правилам. Его члены проводят идентификацию клиентов, мониторинг транзакций и отчетность о подозрительной активности под пристальным надзором. Средства, покидающие регулируемые биржи, как утверждается в письме, затем могут перемещаться через некастодиальные кошельки, децентрализованные биржи, миксеры и межсетевые мосты с минимальным контролем или вовсе без него.

Своевременность подкрепляется кражей у Binance 29 октября. ФБР приписало атаку КНДР, а BPI ссылается на оценку TRM Labs, согласно которой с кошельков биржи было выведено 6,36 млрд долларов — крупнейшая криптокража в истории. В письме также приводятся данные Chainalysis, показывающие, что незаконные адреса получили 154 млрд долларов в 2025 году, что на 162% больше, чем годом ранее.

BPI хочет сосредоточить внимание на вторичных рынках, где токены обращаются после выпуска. Он ссылается на апрельское предложение FinCEN и OFAC 2026 года по стейблкоинам в рамках закона GENIUS Act — федерального закона о стейблкоинах, принятого в 2025 году, — которое разделило первичный выпуск и вторичную торговлю и отнесло большинство незаконных операций со стейблкоинами к последней.

Помимо признания, BPI просит Министерство финансов:

• Целевое законодательство — Минфин называет каждую сферу, недостижимую для его текущих полномочий, и просит Конгресс о точечном решении.
• Полномочия санкционировать миксеры — четкие законодательные полномочия вводить санкции против миксеров, тумблеров и других блокчейн-приложений, используемых для незаконных финансов.
• Обмен данными по всей цепочке — Минфин объединяет правоохранительные органы, банки, эмитентов стейблкоинов, поставщиков услуг и аналитические компании.
• Паритет для операторов денежных переводов — банковские правила проверки клиентов и идентификации для каждого лицензированного штатом оператора денежных переводов.

Где заканчивается взгляд банка на криптоперевод

BPI иллюстрирует проблему на примере клиента, которого он называет Клиент A, отправляющего 1 000 долларов из банка в криптовалюту, через собственный кошелек и миксер и обратно в банк. Лишь некоторые участники этого маршрута несут обязанности по отчетности.

1 000 долларов Клиента A, шаг за шагом:

1. Банк на биржу. Видимо: личность клиента и исходящий платеж. Обязанность: банк.
2. Покупка и вывод. Видимо: данные счета, ордер на покупку и адрес вывода. Обязанность: биржа.
3. Собственный кошелек. Видимо: адрес и суммы в публичном реестре, без привязки к имени. Обязанность: отсутствует для владельца, перемещающего собственные средства.
4. Миксер. Видимо: депозиты и выводы из общего пула, связь между ними разорвана. Обязанность: только если им управляет компания.
5. Биржа обратно в банк. Видимо: вносящий клиент и входящий платеж. Обязанность: биржа и банк, каждый за свой участок.

BPI признает, что блокчейн-аналитика и собственная отчетность банков могут восстановить части такой цепочки. Он утверждает, что ни то, ни другое не заменяет отчетность от посредника, который фактически работал с клиентом. У этого аргумента есть условие, на котором письмо не задерживается: обязанность по отчетности дает информацию только там, где у исполняющего ее она есть. Шаги третий и четвертый — там, где это условие проверяется.

Насколько этой цепочки уже касается американское право

Согласно письму, некастодиальные кошельки и миксеры полностью находятся вне Закона о банковской тайне. Собственное руководство FinCEN 2019 года по конвертируемой виртуальной валюте проводит границу тоньше. Лицо, использующее некастодиальный кошелек для перемещения собственных средств, не является оператором денежных переводов. Анонимизирующий сервис, принимающий криптовалюту клиентов и пересылающий ее, является таковым — с обязанностями регистрации, программы комплаенса и отчетности. Компания, лишь поставляющая анонимизирующее программное обеспечение, — нет.

То же руководство оценивает децентрализованные приложения по функции. Написание кода не делает разработчика оператором денежных переводов, но использование приложения для ведения бизнеса по переводу денег для других — может.

Реальный пробел в цепочке Клиента A, следовательно, уже, чем категория «миксеры». Он касается смешивания, выполняемого полностью кодом, который не управляется никакой компанией, — и именно там правоприменение уже наткнулось на стену. В деле Van Loon против Министерства финансов, решенном в ноябре 2024 года, Пятый окружной апелляционный суд постановил, что неизменяемые смарт-контракты Tornado Cash не являются собственностью согласно Международному закону о чрезвычайных экономических полномочиях, поэтому OFAC не имел полномочий вводить против них санкции. Решение обязательно лишь для этого округа, однако оно объясняет, почему BPI просит о полномочиях в отношении миксеров Конгресс, а не Минфин.

Что должно означать «управление или контроль»

Формулировка BPI для стороны DeFi заимствует тест, применяемый Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF) — межправительственным органом, устанавливающим глобальные стандарты противодействия отмыванию денег. Целевой июльский отчет FATF 2026 года о децентрализованных финансах, на который ссылается письмо, спрашивает, сохраняет ли кто-то контроль или достаточное влияние над сервисом, даже когда сделки исполняют смарт-контракты.

Индикаторы конкретны: ключи администратора, способные приостановить или изменить контракты, полномочия выпускать обновления и голоса управления, сосредоточенные в немногих руках. Структура с любым из этих признаков имеет лицо, которое может назвать правило. Контракт, развернутый без ключей администратора и никогда не обновлявшийся, не имеет никого, кто мог бы собрать идентификацию или подать отчет, — что возвращает проблему к шагам, где след Клиента A уже теряется.

Сами по себе стандарты FATF ни к чему не обязывают в США. Превратить их в обязанности потребовало бы нормотворчества FinCEN для деятельности, которую текущее право уже охватывает, и законодательства для остального — двухпутевой подход, предлагаемый в письме.

Аргументы за сохранение отзывов

Противоположный аргумент поставляют собственные уведомления Минфина. Отзывая меру о смешивании, FinCEN сослался на июльский отчет 2025 года Рабочей группы президента по рынкам цифровых активов, признавший, что законопослушные пользователи могут обращаться к миксерам ради приватности в публичных блокчейнах. Ведомство также сказало, что мера рисковала охладить легитимную активность и загрузить охваченные учреждения отчетностью.

Криптовалютные политические группы идут дальше. Coin Center,反对авший все три предложения, предупреждал, что порог в 250 долларов толкнул бы обычные платежи в «финансовую слежку без ордера». Чун Ким, генеральный директор Crypto Council for Innovation, заявил в X, что отказ от изменения порога был правильным решением из-за нагрузки, которую оно возложило бы на учреждения.

Конгресс уже отверг одну попытку продвинуть отчетность в DeFi. В апреле 2025 года он использовал Закон о парламентском пересмотре (Congressional Review Act) для отмены правила IRS, которое классифицировало бы некоторые интерфейсы DeFi как налоговых брокеров.

Позиция BPI заслуживает того же внимания. Его члены несут расходы на комплаенс, которые письмо хочет распределить по криптосектору, а само письмо отдельно призывает Минфин убрать требования Закона о банковской тайне, не приносящие пользы. Перенос обязанностей вовне служит этой цели снижения затрат не меньше, чем цели безопасности, которую подчеркивает письмо.

Что могут заметить пользователи и сигнал, за которым стоит следить

Если Минфин примет подход BPI, самое заметное изменение может произойти на интерфейсах, управляемых идентифицируемой компанией, которая, возможно, должна будет запрашивать идентификацию до подключения кошелька. Полностью неизменяемые протоколы без оператора останутся вне досягаемости, если Конгресс не будет действовать.

Кто получает эти данные — отдельный вопрос. Руководство FinCEN по правилу Travel Rule рассматривает передачу деталей перевода между учреждениями отдельно от отчетности перед правительством, а отчеты о подозрительной активности подчиняются собственным правилам. Признание может также привести криптопосредников под раздел 314(b) закона USA PATRIOT Act — безопасную гавань, которую охваченные учреждения используют для обмена информацией о предполагаемом отмывании денег друг с другом. Этот канал — рабочая версия обмена данными по всей цепочке, который BPI хочет, чтобы Минфин организовал.

Два индикатора покажут, куда склоняется Минфин. Первый — раздел FinCEN в следующем полугодовом Едином плане (Unified Agenda) федеральных регуляторных действий: запись о предложении, направленном на криптопосредников, подтвердит, что запрос BPI движется, а план без такой записи оставит отзывы в качестве политики. Второй — попросит ли Минфин Конгресс о полномочиях вводить санкции против миксеров — о пробеле, который вскрыл Van Loon.