Ассад Баунто (часть 1)

Менее чем через месяц избиратели примут участие в первых парламентских выборах в Автономном регионе Бангсаморо в Мусульманском Минданао (БАРММ). Голосование 12 мая, которое пройдёт одновременно с общенациональными промежуточными выборами, завершает переходный процесс, начатый мирным соглашением 2014 года между правительством Филиппин и Фронтом исламского освобождения моро (MILF): БАРММ был создан в соответствии с Органическим законом о Бангсаморо 2019 года взамен прежнего Автономного региона в Мусульманском Минданао (АРММ) и с тех пор управлялся назначенным переходным органом, а парламентские выборы были перенесены с 2022 года. Тринадцать политических партий борются за 80 мест, и каждой из них предстоит предложить убедительный план эффективного управления географически разбросанным регионом, столкнувшимся с серьёзными экономическими ограничениями, — регионом, сами границы которого изменились после того, как Верховный суд в 2024 году постановил, что Сулу, проголосовавший против ратификации закона об автономии, не входит в состав БАРММ.

Новому руководству достанется политический ландшафт, отягощённый взаимосвязанными структурными проблемами наряду с провалами в политике. Разросшиеся бюрократические аппараты и программы субсидий прочно укоренились в политической экономике региона — настолько, что предоставление немедленной помощи зачастую подменяло более сложную задачу построения долгосрочного развития. Местные сообщества всё больше ожидают роста благосостояния и улучшения услуг, однако, несмотря на продолжающееся расширение государственных расходов, эти ожидания не удовлетворяются из-за неверно расставленных приоритетов.

Эволюция «аюда» (помощь или материальная поддержка) иллюстрирует эту проблему. Эта мера была введена как чрезвычайная поддержка при администрации Дутерте и приобрела ещё большую популярность, когда президент Фердинанд Маркос-младший начал раздавать рисовую помощь малообеспеченным домохозяйствам. То, что когда-то было адресной стратегией социального обеспечения, стало излюбленным инструментом управления Бангсаморо, который распределяется министерствами, парламентариями и ведомствами. Её привлекательность очевидна: в регионе, где широко распространена бедность, мало какие политические послания убеждают сильнее, чем мешок риса.

Программа помощи, несомненно, способствовала снижению цен на рис, что отчасти объясняет крайне редкий для БАРММ эпизод отрицательной инфляции в прошлом году. Однако большинство новостных публикаций упустило из виду тот факт, что этот результат был достигнут благодаря постоянному государственному вмешательству, а не за счёт производительности сельского хозяйства или конкурентных рынков. Значительная часть риса была импортной, а это означало, что государственные средства уходили за пределы местной экономики вместо того, чтобы укреплять внутреннее производство.

Это различие имеет значение, поскольку оно обнажает более глубокую структурную слабость. Всего за два с половиной десятилетия сельскохозяйственный и рыболовный сектор заметно сократился. Если в начале 2000-х годов на него приходилось почти 60%, то в 2024–2025 годах он составил лишь 29% валового регионального внутреннего продукта региона, хотя многие работники по-прежнему зависят от сельского хозяйства, согласно официальным оценкам Статистического управления Филиппин (PSA). Программа помощи создала экономические стимулы, но, когда государство взяло на себя роль главного распределителя риса, частные рынки отступили: мелким розничным торговцам на периферии пришлось туго, и зависимость постепенно вытеснила предпринимательство.

«Скажем проще: экономика аюда — это политический и экономический опиум нашего времени», — пишет Баунто. Социальная защита остаётся жизненно важной в трудные времена, но она не может заменить промышленность и торговлю и уж тем более инвестиции или занятость. По его мнению, ни одно общество не достигло прочного процветания исключительно за счёт распределения помощи. Правительство, которому проще раздавать рис, чем создавать условия, позволяющие людям зарабатывать доход, рискует спутать помощь с развитием.

Разросшийся государственный сектор БАРММ

Пожалуй, наиболее насущная проблема касается масштаба и функций самого правительства Бангсаморо. Во многих развивающихся демократиях и нестабильных экономиках расширение полномочий правительства и, как следствие, увеличение расходов государственного сектора стали стандартным ответом на социальные и экономические проблемы. Однако в регионе Бангсаморо предположение о том, что более крупное правительство обеспечивает лучшее управление, всё труднее согласуется с действительностью. До сих пор бюрократическая экспансия чаще приводила к дублированию функций и росту фискальных обязательств без соответствующего улучшения важных общественных услуг — таких как образование, водоснабжение и энергетика — либо расширения экономики и повышения её диверсификации.

Помимо рисовой помощи, Переходное управление Бангсаморо (BTA) — временное правительство и парламент под руководством председателя MILF Ахода Эбрахима в должности главного министра — неустанно наращивало расходы на целый ряд программ, средства по которым предоставлялись безвозмездно: от жилья и сельскохозяйственной техники до бизнес-грантов, пособий на похороны, а также оплаты проезда и проживания при паломничестве в Мекку. Многие из этих инициатив отвечают реальным потребностям, однако от получателей почти не требовалось встречных обязательств. Такая практика отражает философию управления, при которой прямое распределение предпочитается долгосрочному экономическому развитию, — подход, подстёгиваемый политическими стимулами популизма в сфере социального обеспечения, приносящего немедленные и заметные выгоды. Эти расходы опираются на фискальную базу, не имеющую аналогов ни в одном другом регионе Филиппин: Органический закон о Бангсаморо автоматически предусматривает ежегодный блок-грант в размере 5% чистых внутренних налоговых поступлений национального правительства за предыдущий год, а также Специальный фонд развития в 100 млрд филиппинских песо, распределяемый в течение десяти лет, что обеспечивает региональному правительству постоянный поток национальных средств.

В результате государственный сектор разросся примерно до 40% экономики БАРММ против 15% у национального правительства — ошеломляющий рост по сравнению с предыдущими десятилетиями. В относительном выражении это ставит БАРММ в один ряд с Японией, Новой Зеландией, Канадой и Великобританией и приближает его к показателям, которых достигли государства всеобщего благосостояния в северных странах.

Тем не менее сохраняется устойчивая бедность в сочетании с высоким уровнем недоедания и низкой продолжительностью жизни. По данным PSA, в 2023 году 23,5% семей в БАРММ жили в бедности — более чем вдвое выше общенационального уровня, а регион стабильно занимает первое или второе место среди регионов с наивысшим уровнем бедности. Это бремя давит на сообщества, всё ещё восстанавливающиеся после осады города Марави в 2017 году — пятимесячного конфликта, в результате которого сотни тысяч жителей покинули свои дома и восстановление после которого остаётся незавершённым спустя годы. С 2020 по 2025 год женщины в БАРММ могли рассчитывать прожить на шесть лет меньше, а мужчины — на пять лет меньше, чем средний филиппинец. Хотя детская смертность снизилась, трое из каждых десяти детей в регионе страдают от задержки роста — самый высокий показатель в стране, по данным Института исследований пищевых продуктов и питания Министерства науки и технологий.

Сектор образования представляет ещё одну серьёзную проблему. Согласно Обследованию функциональной грамотности, образования и средств массовой информации PSA за 2024 год, БАРММ показал самый низкий в стране уровень базовой грамотности — 81% против 90% в среднем по стране. Этот разрыв ограничивает возможности населения Бангсаморо зарабатывать достойный доход и в полной мере участвовать в экономике.

Сам по себе объём государственных расходов — не лучший показатель эффективного управления, заключает Баунто. Более важный вопрос состоит в том, создают ли государственные расходы производственный потенциал и повышают ли уровень жизни, расширяя возможности, или же лишь увеличивают зависимость — вопрос, на который теперь предстоит ответить первому избранному парламенту региона, получившему контроль над бюджетом, финансируемым из блок-гранта.

(Продолжение следует.)

Эта статья подготовлена при редакционной поддержке базирующейся на Минданао журналистки и издателя Ясмин Аркизы.

Ассад Баунто — экономист, представитель народа меранау, с более чем двадцатилетним опытом работы в сфере государственной политики и развития. Он консультировал местные и национальные правительства, сотрудничал с международными организациями развития в составе команды, поддерживавшей мирный процесс GPH-MILF, и занимал пост помощника директора по планированию АРММ. В настоящее время он связан с Development Advisory Group Philippines. Баунто имеет степени магистра Школы экономики Университета Филиппин и Вустер-колледжа Оксфордского университета. (assadbaunto@gmail.com)