Był czas, gdy Unprogrammed Appropriations miały sens fiskalny.

Zostały pomyślane jako wydatki warunkowe — wydatki zatwierdzone przez Kongres, ale możliwe do uruchomienia dopiero wtedy, gdy po uchwaleniu rocznego budżetu spełnią się określone warunki fiskalne.

Logika była prosta. Dochody mogły okazać się wyższe od oczekiwanych. Mogło pojawić się nowe finansowanie. Projekt wspierany przez zagraniczne źródła mógł uzyskać finansowanie kredytowe. Jeśli rzeczywiście pojawiała się dodatkowa zdolność fiskalna, Kongres już wcześniej upoważnił, jak można ją wykorzystać.

W tym sensie mechanizm służył dwóm celom: utrzymaniu dyscypliny fiskalnej przy jednoczesnym zachowaniu kontroli ustawodawczej nad wydatkami, których nie można było jeszcze sfinansować.

Ale ta przesłanka fiskalna się zmieniła. A wraz z nią zmieniła się też jurysprudencja.

Pytanie dzisiaj nie brzmi już wyłącznie, czy Unprogrammed Appropriations są zgodne z konstytucją. Sąd Najwyższy uznał, że mogą być, pod ściśle określonymi warunkami.

Ważniejsze pytanie brzmi, czy nadal pozostają praktycznym i spójnym konstytucyjnie mechanizmem w dzisiejszym otoczeniu fiskalnym.

Uważam, że odpowiedź brzmi: tylko w bardzo wąskim zakresie.

Przesłanka fiskalna osłabła

Przez większą część ostatnich dwóch dekad Filipiny funkcjonowały przy utrzymujących się deficytach, rosnącym długu publicznym i stałych potrzebach pożyczkowych.

W takich warunkach rzeczywista poprawa ogólnej zdolności fiskalnej rządu po uchwaleniu rocznego budżetu staje się coraz trudniejsza do osiągnięcia.

Ma to znaczenie, ponieważ zdolności fiskalnej nie można mierzyć, patrząc tylko na jedno źródło dochodów w oderwaniu od reszty.

To jedna z ważnych lekcji orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawie Belgica. Podejście Sądu do Unprogrammed Appropriations jasno pokazuje, że warunków ich uruchomienia nie można sprowadzać do odosobnionych zdarzeń fiskalnych. Pozycję fiskalną rządu centralnego trzeba oceniać jako całość.

To ma sens zarówno konstytucyjny, jak i fiskalny.

Dochody, zadłużenie, deficyty, obsługa długu i warunki makroekonomiczne są ze sobą powiązane. Wzrost jednego źródła dochodów nie oznacza automatycznie, że rząd zyskał dodatkową przestrzeń fiskalną.

W istocie wydawanie rzekomej „nadwyżki” przy niezmienionej — albo pogarszającej się — ogólnej pozycji fiskalnej podważa właśnie tę dyscyplinę, którą mechanizm miał chronić. W systemie budżetowym opartym na jasnym źródłowaniu i zdyscyplinowanej realizacji kluczowe pytanie nie brzmi, czy gdzieś w systemie istnieją środki, lecz czy są one rzeczywiście dostępne bez zniekształcania planu fiskalnego zatwierdzonego przez Kongres.

Paradoks

Tu właśnie tkwi problem.

Im trudniej spełnić rzeczywiste warunki fiskalne potrzebne do uruchomienia Unprogrammed Appropriations, tym większa pokusa, by szukać alternatywnych sposobów stworzenia pozoru przestrzeni fiskalnej.

Budżet na 2024 rok ilustruje to zagrożenie.

Kongres upoważnił do przekazania nadwyżkowych lub niewykorzystanych środków spółek państwowych do skarbu państwa, aby pomóc sfinansować Unprogrammed Appropriations. Następnie z PhilHealth przekazano P60 billion, a od Philippine Deposit Insurance Corp. starano się uzyskać kolejną znaczną kwotę.

Sąd Najwyższy później uznał transfer z PhilHealth za niezgodny z konstytucją.

Znaczenie tego orzeczenia wykracza poza sam PhilHealth.

Pokazuje ono presję instytucjonalną, jaka powstaje, gdy mechanizm wydatków warunkowych przetrwał, mimo że okoliczności fiskalne, które miały go uruchamiać, stają się coraz trudniejsze do spełnienia.

Mechanizm zaprojektowany po to, by chronić dyscyplinę fiskalną, nie powinien tworzyć zachęt do sztucznego wytwarzania przestrzeni fiskalnej poprzez wyciąganie środków pieniężnych i błędne klasyfikowanie ich jako nowych dochodów.

Ale czy Unprogrammed Appropriations są niekonstytucyjne?

Niekoniecznie.

To rozróżnienie jest ważne.

Sąd Najwyższy nie uznał samego mechanizmu za niekonstytucyjny. W sprawie Belgica v. Executive Secretary Sąd utrzymał Unprogrammed Fund w General Appropriations Act z 2014 roku, ponieważ środki były dostatecznie określone, a warunki ich uruchomienia były konstytucyjnie dopuszczalne.

Belgica jednocześnie skutecznie zawęziła konstytucyjną przestrzeń, w której mechanizm może działać. Dlatego nie twierdziłbym, że Unprogrammed Appropriations należy po prostu zlikwidować. Twierdziłbym raczej, że ich praktyczna rola konstytucyjna stała się niezwykle wąska.

Najbardziej oczywistym zachowanym przypadkiem są projekty wspierane przez zagraniczne źródła finansowania.

Projekty wspierane przez finansowanie zagraniczne są inne

Takie projekty zwykle mają bardziej określoną podstawę finansowania. Są wspierane przez zawarte umowy pożyczkowe z instytucjami dwustronnymi lub wielostronnymi. Źródło finansowania jest więc zidentyfikowane.

Ale nawet tutaj istnieje lepszy mechanizm konstytucyjny.

Sama Konstytucja go przewiduje.

Artykuł VI, Sekcja 25(4) upoważnia Kongres do uchwalenia specjalnej ustawy budżetowej wspieranej środkami rzeczywiście dostępnymi albo odpowiadającą propozycją dochodową. Gdy projekt wspierany finansowaniem zagranicznym zabezpieczy już swoje finansowanie, Kongres może przyznać środki bezpośrednio. Takie podejście robi to, co Unprogrammed Appropriations powinny były robić od początku: chroni władzę Kongresu nad „portfelem państwa”.

Kongres upoważnia do wydatku. Władza wykonawcza go realizuje. Finansowanie jest wskazane. Projekt jest wskazany. Społeczeństwo może zobaczyć, co jest finansowane i dlaczego. A rozliczalność instytucjonalna pozostaje nienaruszona.

Co więcej, jeśli finansowanie zostanie zabezpieczone wystarczająco wcześnie, projekt można po prostu włączyć do zwykłego budżetu: wpływy z pożyczki mogą znaleźć się w źródłach finansowania w Budget of Expenditures and Sources of Financing, a sam projekt w National Expenditure Program.

Tym właśnie powinien zajmować się zintegrowany National Fiscal Program, ponieważ pozwala ustawodawcom i opinii publicznej zobaczyć pełny obraz finansowania w jednym miejscu, zamiast opierać się później na warunkowych uruchomieniach środków.

Trzeba ostrożnie podchodzić do automatycznych appropriation

Pojawiały się też dyskusje o tym, by należycie sfinalizowane projekty wspierane finansowaniem zagranicznym były automatycznie przydzielane, podobnie jak obsługa długu.

To porównanie jest kuszące, ale nieprzekonujące.

Automatyczne appropriation na obsługę długu chronią wiarygodność kredytową rządu i jego zobowiązania umowne. Projekt finansowany z zagranicznej pożyczki jest czymś innym.

Rząd może mieć obowiązek spłaty pożyczki, ale sam projekt nadal pozostaje wyborem politycznym. Kongres powinien więc zachować prawo do zbadania i zatwierdzenia wydatku.

Nasze własne doświadczenia — od NBN-ZTE po Northrail i inne kontrowersyjne projekty finansowane z zagranicy — przypominają, dlaczego finansowanie zagraniczne nie powinno wyłączać projektu spod kontroli ustawodawczej.

To, że projekt jest finansowany z zagranicy, nie znaczy, że jest automatycznie rozsądny.

I z pewnością nie znaczy, że jest konstytucyjnie zwolniony z nadzoru.

Konstytucja już daje nam lepsze rozwiązanie

Ostatecznie nie jest to argument za likwidacją jakiegoś mechanizmu budżetowego. To argument za korzystaniem z mechanizmu konstytucyjnego, który lepiej odpowiada dzisiejszej rzeczywistości fiskalnej.

W przypadku wydatków zależnych od przyszłej zdolności fiskalnej rząd powinien poczekać, aż ta zdolność rzeczywiście się pojawi.

W przypadku projektów wspieranych finansowaniem zagranicznym, jeśli finansowanie zostało już sfinalizowane, Kongres może uchwalić specjalne appropriation.

W przypadku projektów znanych z odpowiednim wyprzedzeniem można je włączyć do regularnego National Expenditure Program.

Konstytucja już dostarcza odpowiednich narzędzi.

Głębsza zasada jest prosta: mechanizm konstytucyjny nie powinien przetrwać tylko dlatego, że da się go nadal bronić w abstrakcji. Musi nadal służyć celowi konstytucyjnemu, dla którego został stworzony.

Unprogrammed Appropriations zostały zaprojektowane dla rzeczywistych sytuacji fiskalnie warunkowych. Takie sytuacje stają się coraz trudniejsze do wykazania.

Belgica odpowiednio zawęziła warunki konstytucyjne, w których mechanizm może działać.

To, co pozostaje, to bardzo wąska przestrzeń, głównie dla projektów wspieranych przez finansowanie zagraniczne.

A nawet tam Konstytucja oferuje coś lepszego: specjalne appropriation — mechanizm, który szanuje władzę Kongresu nad wydatkami, zachowuje równowagę instytucjonalną, zapewnia przejrzystość i wzmacnia publiczną rozliczalność.

Być może więc pytanie nie brzmi już, czy Unprogrammed Appropriations są zgodne z konstytucją.

Lepsze pytanie brzmi: dlaczego nadal polegać na mechanizmie, którego przesłanka fiskalna w dużej mierze zanikła, skoro sama Konstytucja już zapewnia lepsze rozwiązanie?

Atty. Florencio „Butch” B. Abad jest byłym Sekretarzem Department of Budget and Management. Obecnie jest Professor of Praxis w Ateneo School of Government oraz Senior Professional Lecturer w Tañada-Diokno School of Law, DLSU.