Autor: Tim Sarson, szef polityki podatkowej w KPMG

Byłoby naturalnie założyć, że przewidzenie, w jaki sposób ważne ogłoszenie podatkowe wpłynie na nastroje publiczne, jest proste — obniżki podatków budzą sympatię, podwyżki wywołują oburzenie. Dowody jednak opowiadają bardziej skomplikowaną historię.

Po dwumiesięcznej przerwie od codziennej rutyny wróciłem do Wielkiej Brytanii i odkryłem, że polityka przeszła własny restart. Rządząca partia skutecznie wyłączyła system i włączyła go ponownie, wychodząc z nowym premierem i przeformowanym gabinetem. Podstawowy system operacyjny pozostaje niezmieniony, ale wygląd i styl są uderzająco różne — koniec z powściągliwym, monochromatycznym stylem starej wersji, a w jego miejsce coś bardziej nieformalnego, bardziej energicznego i znacznie bardziej północnego.

Nastroje się zmieniły. I tak, dziś będziemy rozmawiać o "nastrojach" — brytyjskim politycznym słowie dnia (The Guardian).

Nastroje i substancja

Nastroje — lub to, co ekonomista nazwałby "sentymentem" — mają w polityce ogromne znaczenie. Trafnie ocenisz sentyment, a przeforsujesz całkiem radykalne reformy niemal bez sprzeciwu, o ile liczby się zgadzają. Pomylisz się, a nawet drobna korekta polityki może wprawić cię w polityczne tarapaty. Pozytywny sentyment zachęca konsumentów i firmy do wydawania pien, a rynki kapitałowe kupują dług suwerenny po rozsądnych rentownościach, tworząc pozytywne koło: silniejszy wzrost, zdrowsze finanse publiczne, niższe rentowności giltów i większy margines fiskalny na dostarczenie wyborcom wymiernych korzyści. Ten margines fiskalny jest sam w sobie formalnie mierzony: Office for Budget Responsibility publikuje niezależne prognozy wraz z każdym budżetem, a margines swobody wynikający z jego wyliczeń skutecznie ogranicza — lub umożliwia — to, co Kanclerz może ogłosić.

Polityka podatkowa to jedna z najbardziej emocjonalnych domen rządu, kształtująca zarówno to, jak ludzie się czują, jak i to, jak się zachowują. W końcu to ta część, w której państwo odbiera ludziom ich pieniądze. Dzień budżetu to coroczna okazja Kanclerza Skarbu na generowanie nagłówków — na lepsze lub gorsze.

Po dwóch nietypowo ponurych wydarzeniach fiskalnych określanych mianem "trudnych wyborów", spodziewam się, że pierwszy budżet Johna Healeya przybierze bardziej optymistyczny ton z mównicy, pozostając jednak realistycznym. Mniej radosne ogłoszenia prawdopodobnie zostaną zepchnięte do gęstych zbiorów szczegółów publikowanych na stronie internetowej HMRC po przemówieniu.

Nieprzewidywalna polityka zmian podatkowych

Gdybyś był nowym Kanclerzem chcącym wzmocnić finanse publiczne i zreformować system podatkowy, jak podszedłbyś do tego zadania? W polityce podatkowej albo wydasz kapitał finansowy dla korzyści politycznych, albo wydasz kapitał polityczny dla korzyści finansowych.

Kuszące jest założenie, że reakcję publiczną na środek podatkowy można przewidzieć na podstawie tego, czy coś daje, czy zabiera. Jednak zespół polityki KPMG zbadał ostatnie środki podatkowe i hałas, jaki każdy z nich wygenerował, korzystając z sondaży YouGov i protokołów parlamentarnych Hansard. Wyniki były uderzające: nie ma wyraźnej korelacji między obniżkami podatków a pozytywną reakcją ani między podwyżkami podatków a negatywnym odbiorem.

Niektóre środki podwyższające podatki wywołały kontrowersje całkowicie nieproporcjonalne do ich wpływu fiskalnego. Reforma Agricultural Property Relief dla podatku od spadków (IHT) jest wybitnym przykładem. Unikanie tego rodzaju politycznie toksycznych zmian pomaga zachować kapitał polityczny na ważniejsze reformy.

Inne środki były zarówno niepopularne, jak i istotne finansowo, jak np. wzrost składek na ubezpieczenie narodowe pracodawców (NIC). Niektóre początkowo przechodzą niezauważone — zamrożenie progów podatku dochodowego wywołało niewiele natychmiastowych fal, ale według naszego nowego premiera stało się istotną skargą wyborców na progach w Makerfield.

Inne polityki oceniane są pozytywnie w sondażach mimo zaciekłego sprzeciwu ze strony dotkniętych podatników. Reformy non-dom oraz podatek od nadmiarowych zysków z ropy i gazu to znane przykłady. Cięcia składek NIC dla pracowników ogłoszone przed ostatnimi wyborami były kosztowne, a jednocześnie, choć oceniane pozytywnie w sondażach, wzbudziły wówczas niewielkie poruszenie publiczne. Środki związane z zachętami podatkowymi dla korporacji są często zbyt niejasne, by w ogóle zarejestrować się w świadomości ogółu społeczeństwa.

Wzorzec, który się z tego wyłania, jest jasny: polityki nakładające duże obciążenia na małą grupę podatników generują znacznie więcej negatywnego PR-u niż te, które rozkładają mniejsze obciążenia na szerszą populację.

Przepis na październik

Kanclerz mógłby zeskrobać kilka "barnikli" z fiskalnej łodzi w październikowym budżecie bez znaczącego uszczerbku dla finansów publicznych i mógłby, w razie potrzeby, wygenerować znaczne dodatkowe dochody, unikając przy tym nadmiernego sprzeciwu. Krajobraz jest jednak złożony. Reformy dobrze odbierane publicznie mogą nieść ze sobą szkodliwe skutki behawioralne lub mogą jeszcze bardziej zaplątać już skomplikowany system drobnymi ulgami. Z kolei pozytywne zmiany mogą przejść niezauważone, okazać się niepopularne, a nawet dzielące, a mimo to przynieść znaczące korzyści gospodarcze w dłuższej perspektywie.

Rozważmy trzy przykłady. Zniesienie podatku od transakcji akcjami ledwie zarejestrowałoby się u wyborców, ale wysłałoby jasny, stosunkowo niedrogi sygnał na rynki kapitałowe. Dostosowanie progów dochodowych i stref redukcji w celu wyeliminowania ekstremalnie wysokich stawek krańcowych jest co najwyżej neutralne w sondażach, ponieważ wygląda jak ulga podatkowa dla zamożnych. Cięcie głównej stawki podatku korporacyjnego nie jest nawet głośno postulowane, a jednak niedawno polityka Wielkiej Brytanii zakładała wprost obniżenie stawki w kierunku 17 procent w celu stymulacji inwestycji — trajektorię tę odwrócono, gdy główna stawka wzrosła z 19 do 25 procent w 2023 roku, co umieściło Wielką Brytanię powyżej średniej OECD i zawęziło jej przewagę konkurencyjną w zakresie opodatkowania biznesu.

Biorąc to wszystko pod uwagę, oto potencjalna formuła na umiarkowanie udane wydarzenie fiskalne:

• Garść niedrogich, ale popularnych środków, z których każdy oceniany jest według testu: czy to sprawi, że system podatkowy stanie się prostszy, czy bardziej skomplikowany?
• Polityki podwyższające podatki, tam gdzie to konieczne, które powinny odpowiedzieć na dwa pytania: czy wywołają nieproporcjonalne oburzenie przy ograniczonych korzyściach fiskalnych oraz czy jesteśmy pewni, że nie przyniosą negatywnych skutków gospodarczych w przyszłości?
• Konieczne reformy strukturalne i przeglądy, ogłaszane po cichu w dniu budżetu i poddane właściwym konsultacjom przed wejściem w życie.
• Tam gdzie istnieje margines fiskalny, środki zmniejszające podatki, które mogą pobudzić produktywność i inwestycje i skutecznie same się sfinansować — takie jak rozszerzenie zakresu patent box lub poprawa zasad Foreign Income and Gains dla osób wcześniej określanych jako non-doms (Budget).

Jeśli Healey zdoła dostarczyć przynajmniej część tego i zrobi to z uśmiechem, moje nastroje na pewno się poprawią. Mam nadzieję, że to samo dotyczyć będzie ogółu społeczeństwa i rynków długu.

Tim Sarson jest szefem polityki podatkowej w KPMG.