Dwaj ekonomiści spędzili godzinę w programie NPR Open to Debate, spierając się o to, czy Stany Zjednoczone powinny wygaszić Social Security. Ale gdy rozmowa obróciła się na inne pytanie — kto poniesie największy koszt naprawy systemu — ich rozbieżności niemal zniknęły.

Romina Boccia, dyrektorka ds. budżetu i polityki świadczeń w libertarianie Cato Institute oraz współautorka Reimagining Social Security, argumentowała, że program powinien zostać wygaszony. Teresa Ghilarducci, ekonomistka pracy w New School for Social Research i starsza badaczka na Arizona State University, argumentowała, że nie powinien.

„Koszty reformy systemu poniosą ci Amerykanie, którzy mają największą zdolność do absorbowania zarówno redukcji świadczeń, jak i wyższych podatków” — powiedziała Boccia. Ghilarducci zgodziła się co do celu, choć nie co do metody: „Sposób na zdobycie pieniędzy dla Social Security… będzie polegał na sięgnięciu do samej góry”.

Obie strony zgodziły się również, że Social Security w obecnym kształcie zostanie wygaszony w taki czy inny sposób. Zgodnie z obecną polityką fundusz powierniczy programu ma stać się niewypłacalny do 2032 roku, więc zmiany trzeba wprowadzić — i to szybko. Wniosek jest jasny: zapłacą za to bogaci, ale prawdziwy spór dotyczy tego, czy „płacenie” oznacza mniejsze czeki, czy wyższe rachunki podatkowe. Niewypłacalność w tym przypadku nie oznaczałaby zamknięcia programu: podatki od płac nadal wpływałyby, wystarczająco, by pokryć znaczną część należnych świadczeń, więc praktycznym kosztem bezczynności Kongresu byłyby automatyczne, powszechne cięcia świadc, a nie ich likwidacja. To sprawia, że termin jest konkretny tak samo dla gospodarstw domowych, jak i dla ustawodawców — dziesiątki milionów emerytów, osób niepełnosprawnych, ocalałych i dzieci otrzymują te czeki, a dla wielu starszych Amerykanów są one największym pojedynczym źródłem dochodu.

Ten spór jest starszy niż obaj ekonomiści — sięga czasów powstania Social Security podczas Wielkiego Kryzysu, w ramach New Deal Franklina D. Roosevelta. Trwająca debata o przyszłości programu pokazuje, jak Ameryka nigdy w pełni nie pogodziła się z konsekwencjami tego kontraktu społecznego.

Dwie wizje Social Security

Argument Boccii jest taki, że Social Security stał się kosztownym systemem zastępowania płatności, który kieruje największe świadczenia do osób najbardziej zdolnych do samodzielnego zapewnienia sobie utrzymania. Pracownicy i pracodawcy odprowadzają łącznie 12,4% płac w podatku od płac — pobieranym tylko od wynagrodzeń do rocznego limitu, jak zauważyła — ale te składki nie są oszczędzane na indywidualnych kontach; natychmiast finansują bieżące świadczenia. Jej zdaniem pozostawia to młodym pracownikom mniej pieniędzy na kupno domu, wychowanie dzieci, budowanie oszczędności czy inwestowanie na własną emeryturę — podczas gdy system rzekomo zaprojektowany, by zapobiegać ubóstwu, nadal pozostawia część starszych Amerykanów w biedzie.

Jej alternatywą jest zawężenie, a nie zniesienie programu: zastąpienie obecnego świadczenia powiązanego z zarobkami przewidywalnym, płaskim świadczeniem chroniącym przed ubóstwem na emeryturze, przy jednoczesnym umożliwieniu pracownikom o średnich i wyższych dochodach większego samodzielnego oszczędzania i inwestowania. To, argumentowała, uczyniłoby system bardziej przejrzystym, tańszym i mniej obciążającym dla młodych pracowników — częściowo dlatego, że zamożni emeryci nie otrzymywaliby już tak wysokich czeków z Social Security.

Ghilarducci odrzuciła tę diagnozę jako mylenie centralnego osiągnięcia programu z jego wadą. Social Security, argumentowała, to nie tylko dochód emerytalny; to program ubezpieczenia rodzinnego, który wypłaca świadczenia nie tylko emerytom, ale także niepełnosprawnym pracownikom, osobom pozostającym po zmarłym oraz dzieciom. Świadczenia są indeksowane inflacją i trwają dożywotnio — ochron, jak powiedziała, amerykański system emerytalny „zrób to sam” nie zdołał odtworzyć.

Kent Smetters, dyrektor naukowy Penn Wharton Budget Model, przedstawił praktyczny argument w wywiadzie przed debatą, na której autor tego artykułu wystąpił w roli epizodycznej, zadając debatującym pytanie. Najtrudniejszą dla rynków prywatnych rzeczą do zapewnienia jest, powiedział, „renta indeksowana inflacją”, która chroniłaby emeryta przez całe życie. Social Security natomiast oferuje „prawdziwą rentę indeksowaną inflacją”. Produkty prywatne częściej są nominalne albo zapewniają stały roczny wzrost, który może nie nadążać za rzeczywistą inflacją — powiedział. Przy inflacji 2% majątek traci około 40% siły nabywczej przez 25 lat, zauważył Smetters.

Ghilarducci argumentowała, że system prywatny miał już dziesięciolecia na udowodnienie swojej wartości. Firmowe emerytury zmarniały, uczestnictwo w 401(k) pozostaje niepełne, a wielu pracownikom zbliżającym się do emerytury brakuje oszczędności, by zredukowane świadczenie publiczne było wykonalne. Przekształcenie Social Security w węższy program antyubóstwowy, powiedziała, oderwałoby klasę średnią od najbardziej niezawodnej części jej zabezpieczenia emerytalnego. Jej alternatywą byłoby utrzymanie świadczenia powiązanego z zarobkami przy zwiększeniu wpływów od osób o wyższych dochodach, w szczególności przez rozszerzenie podatku od płac poza obecny limit zarobków.

Odpowiedź Boccii brzmi: koszty obecnego systemu są również rzeczywiste — i obciążają przede wszystkim młodych pracowników. Smetters przyznał słuszność przesłanki makroekonomicznej: bardziej sprywatyzowany system mógłby „znacząco rozrosnąć gospodarkę”, jak powiedział, poprzez zwiększenie prywatnych oszczędności i kapitału. Ale ostrzegł, że nie zniweluje to kosztu przejściowego. „Ktoś musi zapłacić” — powiedział. „Nie ma nic za darmo”. Przyszłe pokolenia mogą korzystać z gospodarki z większym kapitałem i wyższymi płacami, ale osoby żyjące w okresie przejściowym poniosłyby ciężar przez dziesięciolecia.

Spór nie dotyczy więc tego, czy państwo powinno zapobiegać nędzy na starość — obie strony przyjęły tę przesłankę. Chodzi o to, czy Social Security powinien pozostać szerokim programem ubezpieczenia społecznego, który pomaga pracownikom zachować mniej więcej swój standard życia na emeryturze, czy stać się bardziej ograniczonym podłogą antyubóstwową, pozostawiając pracownikom więcej dochodu do samodzielnego rozdysponowania. Tak postawione pytanie nie dotyczy tylko tego, czy program się zmieni, ale która grupa poniesie koszt zmiany — i co to oznacza dla struktury majątku w Ameryce.

Wada projektu czy jego cecha?

Ten spór nie jest nowy Smetters wyjaśnił, że Social Security nigdy nie był jedynie emeryturą, gdy administracja Roosevelta tworzyła go w 1935 roku. Był także „redystrybucją” — powiedział — choć architekci programu nie byli pewni, czy jawna redystrybucja w ramach pomocy społecznej przetrwałaby ocenę konstytucyjności.

Zaprojektowali więc program, który częściowo redystrybuował dochód, przedstawiając się jako zasłużona emerytura. Jego progresywna formuła świadczeń daje pracownikom o niższych płacach wyższy wskaźnik zastąpienia dochodu niż pracownikom o wyższych płacach, czyniąc z redystrybucji cechę projektu. Podatek od płac nadał programowi wizualną logikę renty: ludzie wpłacali podczas pracy, a pobierali po przejściu na emeryturę. Ale ten układ pomógł też zbudować koalicję znacznie szerszą, niż mogłaby zbudować zwykła pomoc społeczna.

Smetters wskazał na debatę z 1972 roku między Miltonem Friedmanem a Wilburem Cohenem, byłym sekretarzem Health, Education, and Welfare, jako najczytelniejszy wyraz tego napięcia. Friedman chciał mniejszego programu nastawionego na łagodzenie ubóstwa i finansowanego z bardziej progresywnych dochodów ogólnych. Cohen bronił większego programu w stylu emerytalnego, finansowanego bardziej płaskim podatkiem od płac. Jego logika była polityczna tak samo jak ekonomiczna: ludzie bronią świadczenia, które czują jako zasłużone. „Każdy program skupiony na biednych stanie się biednym programem” — powiedział Cohen, według Smettersa. Friedman, jak powiedział Smetters, przyznał mu rację.

Boccia i Ghilarducci w istocie odtworzyły ten spór. Argument Boccii to argument Friedmana: zdejmijcie emerytalną fasadę, a Social Security jest podatkiem regresywnym finansującym nadmiernie szerokie świadczenia, więc należy go zmniejszyć i ukierunkować. Argument Ghilarducci to argument Cohena: przekształćcie Social Security w program tylko dla biednych, a straci on szeroką bazę poparcia, która czyni go trwałym politycznie i adekwatnym. Praktyczne pytanie, wtedy jak i teraz, brzmi: czy uniwersalizm to kosztowny przebranie redystrybucji, czy jedyny sposób, by redystrybucja przetrwała.

Społeczeństwo już wybrało stronę

Ghilarducci przywołała badanie AARP/National Academy of Social Insurance, w którym 85% respondentów — 90% demokratów i 75% republikanów — powiedziało, że poparłoby utrzymanie lub podwyższenie świadczeń, nawet jeśli oznaczałoby to wyższe podatki. 73% większość, w tym 60% republikanów, poparła opodatkowanie dochodów powyżej 400 000 dolarów, a więcej respondentów sprzeciwiało się podnoszeniu wieku emerytalnego niż je popierało.

Zgadza się to z rzeczywistym ruchem w Kongresie. Ghilarducci wskazała na republikańskiego senatora z Ohio Berniego Moreno, który współpracuje z senatorką Elizabeth Warren, aby forsować zniesienie limitu podatku od płac, oraz na przewodniczącego komisji odpowiedniości Izby Toma Cole'a, również republikan, sygnalizującego otwartość na podwyżki podatków dla sfinansowania Social Security. Roczne raporty powierników będą nadal aktualizować szacunek na 2032 rok, a krótkoterminowymi wskaźnikami do obserwacji są te proceduralne: czy inicjatywa Moreno-Warren zamieni się w formalny projekt ustawy i czy deklarowana otwartość Cole'a przełoży się na działania ustawodawcze.

Końcowy argument Ghilarducci powiązał debatę z czymś konkretnym: ustawodawstwem podatkowym z 2025 roku, które obniżyło podatki najbogatszym Amerykanom. „Kongres dokonał wyboru w 2025 roku, wybierając cięcia podatków dla najbogatszej części Ameryki” — powiedziała — „a moglibyśmy dokonać tych wyborów odwrotnie”.

Boccia poszła w przeciwnym kierunku, argumentując, że to cięcia świadczeń, a nie podwyżki podatków, na tyle rozrosną gospodarkę, że wszyscy będą na tym skorzystają — nawet jeśli obecni emeryci poczują to najpierw.

Żaden z ekonomistów nie kwestionuje, że cięcia nadejdą wkrótce ani że dotkną te same osoby, niezależnie od tego, która strona wygra spór na papierze. Debata została ogłoszona jako pytanie o to, czy Social Security zniknie; nie odpowiada na nie. To, co faktycznie rozstrzyga, to którzy Amerykanie zostaną poproszeni o pierwsze zamknięcie luki — to samo pytanie, które zespół Roosevelta spędził dziesięciolecia próbując zaciemnić, budując program, który nie wyglądał na to, czym częściowo był.

Generative AI zostało wykorzystane do pomocy badawczej i/lub transkrypcji tego artykułu. Dziennikarz niezależnie zebrał i zweryfikował fakty zawarte w tym artykule, a redaktor przejrzał go przed publikacją.

Ta historia pierwotnie ukazała się na Fortune.com.