Amerykańska Sieć ds. Egzekwowania Przestępstw Finansowych (FinCEN) wycofuje proponowane przepisy dotyczące mieszania kryptowalut i odrzuca propozycję regulacji niehostowanych portfeli. Żaden z projektów z 2020 ani 2023 r. nie wszedł w życie, dlatego obowiązki banków i dostawców usług kryptowalutowych pozostają bez zmian.

FinCEN, agencja Departamentu Skarbu USA zajmująca się przeciwdziałaniem praniu pieniędzy, egzekwuje przepisy Bank Secrecy Act, będącej podstawową ustawą amerykańskiego prawa przeciwdziałającego praniu pieniędzy. Na mocy sekcji 311 tej ustawy może uznać jurysdykcje, instytucje finansowe lub całe klasy transakcji za stanowiące poważne zagrożenie praniem pieniędzy oraz nakazać zastosowanie wobec nich szczególnych środków. Miksery kryptowalut łączą transakcje wielu użytkowników, aby utrudnić prześledzenie przepływu płatności. Niehostowane portfele to portfele samodzielnego przechowywania, nad którymi użytkownicy sprawują kontrolę bez pośrednictwa giełdy lub depozytariusza.

FinCEN po raz pierwszy przedstawił propozycję dotyczącą portfeli w grudniu 2020 r., w ostatnich tygodniach pierwszej kadencji Trumpa. Za prezydentury Bidena w październiku 2023 r. pojawił się projekt szczególnego środka, który uznawałby mieszanie kryptowalut za odrębną klasę transakcji. Na początku października 2026 r. agencja ogłosiła wycofanie obu projektów. Dzień później nastąpiła publikacja w Federal Register, oficjalnym dzienniku, w którym publikuje się amerykańskie przepisy federalne. Projekt dotyczący portfeli wymagałby od instytucji finansowych rejestrowania danych kontrahentów od kwoty USD 3,000.

FinCEN wycofuje przepisy dotyczące mieszania kryptowalut z 2023 r.

Projekt z października 2023 r. opierał się na sekcji 311 i uznawał mieszanie kryptowalut za klasę transakcji stanowiącą poważne zagrożenie praniem pieniędzy. Instytucje musiałyby w konsekwencji zgłaszać transakcje związane z mieszaniem kryptowalut, jeżeli były powiązane z zagraniczną jurysdykcją. Zgłoszenia obejmowałyby adresy portfeli, hashe transakcji i adresy IP — co oznaczałoby, że FinCEN otrzymywałby dane o połączeniach użytkowników, a nie tylko szczegóły samych płatności.

W komunikacie prasowym FinCEN uzasadnił wycofanie projektu, powołując się na deregulacyjny program administracji Trumpa oraz cel polegający na odpowiednim dostosowaniu przepisów dotyczących aktywów cyfrowych. Zawiadomienie o wycofaniu opublikowane w Federal Register wymienia również zastrzeżenia wobec samego projektu. Uczestnicy konsultacji ostrzegali, że szeroka definicja mieszania może zniechęcać do legalnej działalności, a instytucje musiałyby ponosić znaczne obciążenia sprawozdawcze. Według Coin Center, organizacji rzeczniczej, która od dawna sprzeciwiała się obu propozycjom, definicja była „niezwykle szeroka”. W ocenie tej organizacji sformułowania obejmowały powszechne techniki, z których zwykli użytkownicy korzystają w celu ochrony prywatności.

Przedstawione powody dotyczą zatem zakresu i kosztów regulacji, a nie ryzyka prania pieniędzy związanego z mikserami. FinCEN nadal uważa, że przestępcy wykorzystują miksery do utrudniania dochodzeń.

Propozycja dotycząca niehostowanych portfeli upada po prawie sześciu latach

Projekt dotyczący portfeli z grudnia 2020 r. był skierowany do banków i przedsiębiorstw świadczących usługi finansowe, do których zaliczają się operatorzy przekazów pieniężnych i kantory wymiany walut. Oprócz gromadzenia danych od kwoty USD 3,000 projekt przewidywał obowiązek zgłaszania transakcji przekraczających USD 10,000. Zdaniem Coin Center regulacja stworzyłaby „podwójny standard dla transakcji kryptowalutowych”.

Po wycofaniu projektu dotychczasowe ramy regulacyjne pozostają w mocy. Obowiązki przeciwdziałania praniu pieniędzy wynikające z Bank Secrecy Act nadal obowiązują bez zmian, podobnie jak sankcje Office of Foreign Assets Control (OFAC), jednostki Departamentu Skarbu odpowiedzialnej za amerykańskie sankcje.

Sekwencja działań amerykańskiej polityki od 2025 r. jest znacząca. Rozpoczęła się w marcu 2025 r., gdy OFAC usunął mikser Tornado Cash z listy sankcyjnej, cofając oznaczenie nałożone po raz pierwszy w sierpniu 2022 r. Pod koniec lipca 2025 r. prezydencka grupa robocza ds. rynków aktywów cyfrowych opublikowała raport, na którym opierają się obecnie oba wycofania. W raporcie dla Kongresu z marca 2026 r. Departament Skarbu zalecił niewprowadzanie nowych ograniczeń dotyczących mikserów niepowierniczych i zdecydował o niefinalizowaniu projektu przepisów dotyczących mieszania kryptowalut z 2023 r. Obecne wycofanie formalizuje tę decyzję.

Niehostowane portfele w UE i Szwajcarii pozostają objęte ścisłymi regulacjami

W UE rozporządzenie w sprawie transferu środków (EU) 2023/1113 (TFR) obowiązuje od końca grudnia 2024 r. Stosuje ono zasadę Travel Rule — wymóg przekazywania danych nadawcy i beneficjenta wraz z transferem — do transferów kryptowalutowych bez progu de minimis, odchodząc od wartości referencyjnych USD 1,000 lub EUR 1,000 przyjętych przez Financial Action Task Force (FATF), międzyrządową organizację ustanawiającą globalne standardy przeciwdziałania praniu pieniędzy. Transfery przekraczające EUR 1,000 do lub z samodzielnie zarządzanego adresu wiążą się z dodatkowym obowiązkiem: dostawca usług w zakresie aktywów kryptowalutowych (CASP) musi zweryfikować, czy adres należy do klienta, korzystając co najmniej z jednej wiarygodnej i niezależnej metody, takiej jak podpisana wiadomość lub test Satoshi, w ramach którego właściciel portfela wysyła niewielką ilość kryptowaluty z danego portfela na adres wskazany przez dostawcę usług. Wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EBA), również obowiązujące od końca 2024 r., stanowią, że samo oświadczenie klienta nie jest wystarczające. Czyste transfery peer-to-peer bez udziału dostawcy usług pozostają jednak poza zakresem regulacji.

Szwajcaria przyjęła bardziej rygorystyczne podejście w sierpniu 2019 r., gdy szwajcarski nadzór finansowy FINMA wydał wytyczne nadzorcze. Nadzorowane instytucje mogą wysyłać tokeny do zewnętrznych portfeli należących do ich własnych, wcześniej zidentyfikowanych klientów oraz odbierać je wyłącznie z takich portfeli. Muszą też potwierdzić w sposób techniczny, że klient kontroluje portfel, na przykład za pomocą testu Satoshi. Wymogi są wyższe w przypadku portfeli osób trzecich: instytucja musi zidentyfikować osobę trzecią, ustalić beneficjenta rzeczywistego i zweryfikować, czy osoba ta kontroluje portfel. Podstawa prawna, czyli art. 10 rozporządzenia FINMA w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLO-FINMA), nie ustanawia progu dla informacji o nadawcy i beneficjencie, a FINMA stosuje te wymogi bez wyjątków również do portfeli nieregulowanych. Organ określił tym samym szwajcarskie rozwiązania jako jedne z najbardziej rygorystycznych na świecie.

Porównanie uwidacznia różnicę między tymi rozwiązaniami a podejściem USA. Waszyngton wycofał propozycję, która obejmowałaby kontrahentów korzystających z samodzielnie zarządzanych portfeli od kwoty USD 3,000, dlatego na razie nie zostanie wprowadzony specjalny obowiązek rejestrowania takich transferów. Dla porównania UE wymaga potwierdzenia własności od kwoty EUR 1,000, a Szwajcaria niezależnie od kwoty. Zalecenie FATF nr 16, czyli międzynarodowa Travel Rule, ma zastosowanie wyłącznie do VASP-ów i instytucji finansowych, a nie do czystych transferów P2P — co oznacza, że ograniczenia Szwajcarii dotyczące samodzielnie zarządzanych portfeli są najbardziej rygorystyczne spośród trzech jurysdykcji.

W odniesieniu do monet zwiększających anonimowość UE przyjęła jednak wyraźny zakaz. Rozporządzenie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AMLR) (EU) 2024/1624 ustanawia ten zakaz: od lipca 2027 r. banki, instytucje finansowe i CASP-y nie będą mogły prowadzić anonimowych rachunków ani rachunków z takimi monetami. Osoby prywatne nadal będą mogły po tej dacie przechowywać w ramach samodzielnej kontroli monety zapewniające prywatność, takie jak Monero lub Zcash.

Departament Skarbu zachowuje narzędzia do przyszłych działań

Wycofanie projektów nie oznacza jednak pełnego zakończenia działań. FinCEN zamierza nadal monitorować aktywność mikserów i zastrzega sobie prawo do podjęcia działań w przyszłości. Coin Center uważa mimo to formalne wycofanie za zamknięcie drogi dla obu projektów.

Marcowy raport Departamentu Skarbu dotyczący GENIUS Act, federalnych ram z 2025 r. dla płatniczych stablecoinów, przedstawia już nowe rozwiązania. Zaleca on Kongresowi przyjęcie specjalnego „prawa do wstrzymania” dotyczącego aktywów cyfrowych, zapewniającego ochronę przed odpowiedzialnością za tymczasowe zamrażanie podejrzanych środków. Według raportu takie prawo byłoby szczególnie przydatne w walce z nielegalnymi przepływami obejmującymi dozwolone płatnicze stablecoiny. W przeciwieństwie do wycofanych projektów prawo do wstrzymania dotyczyłoby pojedynczych przypadków, a nie nakładałoby ogólnych obowiązków sprawozdawczych. Na razie pozostaje ono jednak jedynie rekomendacją dla Kongresu, podobnie jak dalsze propozycje zawarte w raporcie: wprowadzenie szóstego szczególnego środka na mocy sekcji 311 oraz doprecyzowanie, którzy uczestnicy sektora DeFi podlegają obowiązkom AML. To, czy Kongres zajmie się tymi rekomendacjami, będzie kolejną kwestią obserwowaną w ramach amerykańskiej polityki AML dotyczącej aktywów cyfrowych.

Dla szwajcarskich instytucji i europejskich CASP-ów decyzja w Waszyngtonie niczego nie zmienia: ich obowiązki dotyczące samodzielnie zarządzanych portfeli wynikają z AMLO-FINMA i TFR.

Źródło: Crypto Valley Journal