Dewolucja zajmuje centralne miejsce w strategii gospodarczej Andy’ego Burnhama. Maurício Alencar analizuje, czy dewolucja pod rządami kanclerza Johna Healeya może ożywić regionalne gospodarki Wielkiej Brytanii — albo pogłębić ich podziały.

W 1998 roku dwaj najbliżsi współpracownicy ówczesnego kanclerza Gordona Browna przygotowali raport na temat regionalnych nierówności gospodarczych w Wielkiej Brytanii. Dokument, zatytułowany „Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment”, proponował utworzenie tzw. „regional development agencies” (RDA), które miały zachęcać lokalnych liderów do „work with business” i zwiększania inwestycji. W kolejnych 12 latach te instytucje inwestycyjne wydały miliardy funtów.

Autorami raportu byli Ed Balls i John Healey. Healey stoi dziś na czele Skarbu Państwa, z nowym mandatem od swojego szefa, Andy’ego Burnhama, by przekazać władzę fiskalną w dół i zapewnić „growth in every postcode”.

Sporna spuścizna

Wizja Ballsa i Healeya nie obyła się bez krytyków. RDA zostały ostatecznie zamknięte w ramach programu cięć kosztów George’a Osborne’a, rozpoczętego w 2010 roku. Raport National Audit Office sugerował, że w niektórych obszarach instytucje te przynosiły zwrot sięgający trzykrotności nakładów, generując korzyści zarówno krótkoterminowe, jak i długoterminowe. Ten sam raport wskazywał jednak, że często komplikowały priorytety, brakowało im rozliczalności, a wiele z nich nie zdołało zrealizować zbyt optymistycznych prognoz. Krytycy uznawali je za quangos, które jedynie redystrybuowały pieniądze publiczne.

Oceniając rolę RDA w 2021 roku, Healey nazwał decyzję rządu koalicyjnego o ich likwidacji „desperate” i stwierdził, że kampania Borisa Johnsona „Levelling Up” jest „entirely specious”. Argumentował, że RDA wymusiły zmianę sposobu myślenia w Whitehall, który wcześniej „never really” zakładał, że lokalni liderzy mogą kształtować politykę gospodarczą. Jak powiedział, uzasadnienie dla dewolucji opiera się na „potential”, większej kreatywności i polityce opartej na geografii — podejściu, wobec którego resort gospodarki był „resistant”.

Zaangażowanie Burnhama w dewolucję

Od pierwszego dnia w Downing Street Andy Burnham uczynił z dewolucji priorytet i preferowaną dźwignię wzrostu rządu. Burnham powiedział, że otwarcie Number 10 North było „the best day of my life”.

W 2025 roku były burmistrz Greater Manchester utworzył dla regionu fundusz „Good Growth Fund” o wartości £1bn, finansowany ze środków emerytalnych samorządów, grantów rządowych oraz pieniędzy z National Wealth Fund Rachel Reeves. Fundusz ten znacznie przewyższa odpowiadający mu fundusz burmistrza Londynu Sir Sadiqa Khana o wartości £70m.

Obecnie samorządy i burmistrzowie otrzymują około £83bn w grantach rządowych, a ponadto pobierają council taxes i zatrzymują część wpływów z business rates. Burmistrzowie mogą też nakładać inne opłaty. Według planów przygotowywanych do Budget mają otrzymać większą część podatków „raised in a community”, przy założeniu, że zatrzymanie większej kwoty zachęci lokalnych liderów do pobudzania wzrostu.

Obawy dotyczące „postcode lotteries” i utraty kontroli nad finansami publicznymi od dawna niepokoją Skarb Państwa. Jednak Wielka Brytania, która ma jeden z najbardziej scentralizowanych rządów na świecie, już dziś cierpi na większe nierówności regionalne niż kraje takie jak Niemcy i Szwecja, które przekazały część władzy z dala od stolic. Zwolennicy z Partii Pracy z centrum politycznego uważają, że dewolucja, jeśli zostanie dobrze zaprojektowana, jest zarówno spójna ideologicznie, jak i korzystna gospodarczo. Krytycy postrzegają tę agendę jako rozproszenie uwagi od szerszej misji pro-wzrostowej.

Naród dewolucji

Choć dewolucja fiskalna była jedynie dodatkiem do marcowego wystąpienia byłej kanclerz Rachel Reeves na temat wzrostu, stanowi centralny filar misji Burnhama i Healeya w rządzie. Obydwaj liderzy zostali jednak ostrzeżeni: jeśli zrobią to źle, mogą pogłębić podziały gospodarcze i utrwalić brytyjską stagnację.

„Jeśli po raz pierwszy zrobisz to źle, odwrócenie tego będzie koszmarem. Jeśli po raz pierwszy zrobisz to dobrze, inwestorzy zaczną myśleć: ‘Actually, game on’,” powiedział profesor Philip McCann, specjalista od ekonomii miejskiej i regionalnej z Productivity Institute.

Urzędnicy Skarbu Państwa stoją przed wieloma pułapkami przy projektowaniu systemu podziału dochodów. Po pierwsze, model finansowania nie może pozostawić niektórych regionów w tyle z powodu trwale słabszego wzrostu. Po drugie, reformy muszą przetrwać w długim terminie i oprzeć się ewentualnym cięciom ze strony przyszłego rządu. Po trzecie, muszą przynieść trwałe korzyści, a nie krótkotrwałe zyski.

To, jak dokładnie podzielić pieniądze, stało się gorącym tematem w Westminsterze.

Najprostsze rozwiązanie polegałoby na przyznaniu każdemu obszarowi stałego procentu lokalnie generowanych dochodów. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że właśnie to sugerowali Burnham i Healey, gdy mówili, że władze będą mogły zatrzymać część wpływów z podatku dochodowego.

Taki system niemal wyłącznie przyniósłby korzyści Londynowi. Jak wskazała firma rachunkowa BFN w 2024 roku, Kensington and Chelsea wygenerowało w 2022 roku około £4.5bn wpływów z podatku dochodowego, wobec £920m dla Manchester City Council, które zajęło 62. miejsce na liście wpływów z podatku dochodowego i wyprzedziło jedynie nieliczne londyńskie rady.

Problem Londynu

Badacz Oxford Economics Liam Sides zauważył, że jeśli Londyn rósłby szybciej i zatrzymywał więcej lokalnie generowanych dochodów, stworzyłoby to dla stolicy „self-reinforcing cycle of faster growth”. Następnie rząd centralny mógłby odzyskiwać środki z Londynu i redystrybuować je do obszarów o niższym wzroście — de facto „punishing” stolicę za wyższe wyniki.

„At which point,” powiedział Sides, „the whole purpose of incentivising growth is completely undermined.”

Alternatywne modele mogą więc musieć opierać się na czymś więcej niż tylko absolutnej wielkości lokalnych dochodów lub ich tempie wzrostu.

David Phillips z Institute for Fiscal Studies proponuje inne podejście. System oparty na dzieleniu się stałą częścią lokalnie uzyskiwanych wpływów z podatku dochodowego może być z roku na rok niestabilny i nadmiernie uzależniać lokalne systemy podatkowe od zamożności osób płacących wyższe stawki. Zamiast tego stała stawka pence in the pound w każdym progu podatkowym oznaczałaby, że rząd centralny ponosiłby koszt wszelkich obniżek stawek podatkowych, jednocześnie zachęcając samorządy do korzystania ze wzrostu płac podatników na wszystkich poziomach dochodów.

McCann z Productivity Institute argumentował jednak, że każdy model podziału dochodów powinien uwzględniać ryzyko wyceniane przez inwestorów w mniej produktywnych gospodarczo obszarach, takich jak North East of England. Zasugerował, że środki publiczne powinny służyć ograniczaniu ryzyka inwestycji w takich regionach, przyciągając dodatkowy kapitał prywatny, który generuje realny wzrost. Dochody byłyby następnie zatrzymywane w lokalnych funduszach inwestycyjnych, gdy aktywa zaczynają przynosić zwrot, a wsparcie publiczne byłoby stopniowo zmniejszane — choć utrzymanie bodźców wzrostowych pozostawałoby złożonym wyzwaniem.

Taka logika stoi za państwowym British Business Bank i większym National Wealth Fund, które umożliwiają mniejszym firmom dostęp do finansowania, a większym projektom zapewniają pewne wsparcie awaryjne. McCann określił obie instytucje jako „critical” dla regionów posiadających własne pule inwestycyjne. Ostrzegł jednak, że National Wealth Fund — wcześniej UK Infrastructure Bank — „lost its real sense of where it’s going”, wskazując na jego koncentrację na zielonych inwestycjach. Fundusz miał też pewne problemy „teething problems” od czasu zmiany nazwy i rozszerzenia po objęciu władzy przez Partię Pracy.

McCann zasugerował, że pierwsze działania Burnhama pokazują, iż „getting it right”, zwracając uwagę na jego wcześniejsze doświadczenie w prowadzeniu housing investment loans fund. To może być sposób, w jaki obietnica Burnhama dotycząca większej „public control” dla Brytyjczyków przybierze realną formę.

Dewolucja… ale nie w ten sposób

W pewnym momencie wizja dewolucji Burnhama i Healeya prawdopodobnie zderzy się z polityką. Ben Houchen, konserwatywny metro mayor Tees Valley w North East, obiecał wykorzystać wszelkie dodatkowe dochody na obniżki podatków dla mieszkańców, co skłoniło ministrów do stwierdzenia, że nie będzie mu to dozwolone.

Szereg think tanków i organizacji, które ostrzegają przed rozrostem państwa, napisało także do Skarbu Państwa, domagając się ochrony podatników przed niekontrolowanymi wydatkami i nowymi ukrytymi podatkami. Inne organizacje o bardziej lewicowym profilu, w tym powiązany z Partią Pracy Institute for Public Policy Research (IPPR), uważają, że burmistrzowie powinni mieć prawo do zaciągania długu na finansowanie projektów infrastrukturalnych.

Prawdopodobnie zostaną wprowadzone prawne bezpieczniki, które utrzymają ścisłą kontrolę nad tym, jak nowo wzmocnieni decydenci mogą lub nie mogą wykorzystywać pieniądze. Oznacza to, że prawnicy mogą znaleźć nowych sojuszników wśród lokalnie wybieranych liderów szukających luk prawnych.

Niewystarczająco nadzorowani lokalni urzędnicy mogą łatwo wpaść w kłopoty — samorząd nie zawsze jest synonimem finansowej prawości — i wymagać ratunku ze strony rządu, co dodatkowo obciąży finanse publiczne. Przykładowo, władze lokalne w Nottingham i Birmingham napotkały problemy finansowe z powodu nadmiernych wydatków i nieudanych inwestycji w obszarach od projektów energetycznych po budownictwo mieszkaniowe. Niedawno również rząd szkocki, który ma prawo zmieniać stawki podatku dochodowego, znalazł się pod ostrzałem po tym, jak podniesienie daniny dla bogatszych przez SNP doprowadziło do spadku wpływów.

Choć całkowity rozpad kompetencji podatkowych prawdopodobnie nie będzie centralnym elementem nadchodzących planów dewolucyjnych, przyznanie liderom w Anglii lub Walii większej swobody w ustalaniu niektórych stawek mogłoby jeszcze bardziej skomplikować cały system.

Ryzyka na horyzoncie

Kompleksowy program dewolucji prawdopodobnie potrwa lata i może przetrwać zarówno Burnhama, jak i Healeya. Centre for Cities — jeden z ulubionych think tanków Burnhama ze względu na koncentrację na uprawnieniach burmistrzów — uważa, że początkowo należy skupić się na metro mayors, a dopiero później rozszerzać reformę na samorządy lokalne. Może to pozostawić regiony takie jak West Midlands czy Cornwall w tyle, ale badacze tej organizacji wskazują, że bazy podatkowe wśród strategicznych władz burmistrzowskich różnią się mniej, a liderzy miast nie muszą zapewniać szerokiego zakresu kluczowych usług, takich jak opieka społeczna, w przeciwieństwie do lokalnych rad i władz. Burmistrzowie mogą więc być lepiej przygotowani do napędzania wzrostu, nie tylko dlatego, że miasta zwykle przynoszą lepsze wyniki finansowe.

Think tank twierdzi, że już przekazanie jednego procenta podatku dochodowego wystarczy, by reforma zaczęła przynosić efekty, choć sieci bezpieczeństwa i „contribution threshold” — w ramach którego skuteczni burmistrzowie osiągający wyższe korzyści dzielą się częścią wpływów z regionami osiągającymi słabsze wyniki — miałyby zapobiec pogłębianiu nierówności regionalnych.

Wczesne błędy w kluczowym wzorze podziału środków mogą obrócić się przeciwko reformie. Skarb Państwa ma bardzo mało czasu na przygotowania, ponieważ Budget jest już za dwa miesiące. Jednak po trzydziestu latach oczekiwania lokalni burmistrzowie mogą liczyć, że Healey jest wreszcie gotowy podjąć to wyzwanie.