W liście z 6 listopada skierowanym do Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), biura Departamentu Skarbu odpowiedzialnego za administrację Bank Secrecy Act, oraz Office of Foreign Assets Control (OFAC), biura Departamentu Skarbu zarządzającego i egzekwującego sankcje gospodarcze, Bank Policy Institute (BPI) — reprezentujący banki uniwersalne, regionalne i największe banki zagraniczne działające w Stanach Zjednoczonych — zwrócił się do obu agencji o uznanie dostawców usług związanych z aktywami cyfrowymi, a także osób obsługujących lub kontrolujących rozwiązania zdecentralizowanych finansów (DeFi), za „instytucje finansowe” w rozumieniu Bank Secrecy Act, ustawy z 1970 roku stanowiącej podstawę amerykańskiego nadzoru nad przeciwdziałaniem praniu pieniędzy. Uznanie, którego domaga się BPI, rozszerzyłoby podstawowe obowiązki wynikające z tej ustawy — identyfikację klientów, prowadzenie dokumentacji i zgłaszanie podejrzanej działalności — na firmy, które obecnie im nie podlegają.

Trzy wycofane propozycje w ciągu pięciu tygodni

Wniosek pojawia się w czasie serii wycofań regulacyjnych. 5 października FinCEN wycofał dwie propozycje. Pierwsza, wydana w grudniu 2020 roku, wymagałaby od banków i przedsiębiorstw świadczących usługi pieniężne weryfikowania tożsamości klientów i prowadzenia dokumentacji, gdy klienci dokonywali transakcji z niepowierniczymi portfelami. Druga, z 2023 roku, uznałaby międzynarodowe mieszanie kryptowalut za klasę transakcji budzących szczególne obawy dotyczące prania pieniędzy na podstawie sekcji 311 ustawy USA PATRIOT Act. FinCEN powiązał oba wycofania z deregulacyjnym programem administracji.

Trzecie wycofanie nastąpiło 6 listopada, gdy FinCEN i Rada Gubernatorów Rezerwy Federalnej wycofały plan z 2020 roku zakładający obniżenie progu dotyczącego transgranicznego prowadzenia dokumentacji i Travel Rule z $3,000 do $250. Travel Rule to wymóg, zgodnie z którym instytucje przekazujące środki muszą przekazywać dane nadawcy i beneficjenta kolejnej instytucji obsługującej transfer. Agencje stwierdziły, że minęło ponad pięć lat, branża kryptowalutowa się zmieniła, a nowe uwagi opinii publicznej mogą pomóc. Wycofanie zacznie obowiązywać wraz z publikacją w Federal Register 9 listopada, pozostawiając próg $3,000 w obowiązujących przepisach dotyczących dokumentacji. Wcześniejsza publikacja dotycząca porzuconego planu transferów o wartości $250 wyjaśnia, co zmieniłby niższy próg.

Wszystkie trzy propozycje nakładały obowiązki na instytucje już objęte Bank Secrecy Act. Zdaniem BPI problem polega na tym, że nic ich nie zastąpiło. Departament Skarbu nie poinformował, że zamierza bezpośrednio nałożyć takie same obowiązki informacyjne na pośredników kryptowalutowych — którzy, według listu, posiadają dokumentację klientów, dane portfeli i szczegóły transakcji, do których banki nigdy nie mają dostępu.

Argumentacja BPI i powody jej przedstawienia

BPI opiera swój wniosek na jednej zasadzie: identyczna działalność wiążąca się z identycznym ryzykiem powinna podlegać identycznym zasadom. Jego członkowie prowadzą identyfikację klientów, monitorują transakcje i zgłaszają podejrzaną działalność pod ścisłym nadzorem. Tymczasem środki opuszczające regulowane giełdy mogą następnie, jak argumentuje BPI, przepływać przez niepowiernicze portfele, zdecentralizowane giełdy, miksery i mosty międzyłańcuchowe przy niewielkim nadzorze w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy lub bez takiego nadzoru.

Moment przedstawienia wniosku wiąże się z kradzieżą z 29 października z Binance. FBI przypisało atak Korei Północnej, a BPI powołuje się na szacunki TRM Labs, według których z portfeli giełdy wypłynęło $6.36 miliarda — najwięcej w historii kradzieży kryptowalut. List odwołuje się także do danych Chainalysis, zgodnie z którymi nielegalne adresy otrzymały w 2025 roku $154 miliardy, czyli o 162% więcej niż rok wcześniej.

BPI chce skoncentrować uwagę na rynkach wtórnych, gdzie tokeny zmieniają właścicieli po emisji. Wskazuje na propozycję dotyczącą stablecoinów przedstawioną przez FinCEN i OFAC w kwietniu 2026 roku na podstawie GENIUS Act — federalnej ustawy dotyczącej stablecoinów uchwalonej w 2025 roku — która rozdzieliła emisję pierwotną od obrotu wtórnego i przypisała większość nielegalnej aktywności związanej ze stablecoinami temu drugiemu obszarowi.

Poza samym uznaniem za instytucje finansowe BPI zwraca się do Departamentu Skarbu o:

• Ukierunkowane przepisy — Departament Skarbu wskazuje każdą lukę, której nie może objąć obecnymi uprawnieniami, i prosi Kongres o wąską korektę.
• Uprawnienia do sankcjonowania mikserów — jasne umocowanie ustawowe do nakładania sankcji na miksery, tumblery i inne aplikacje blockchain wykorzystywane do nielegalnego finansowania.
• Wymianę informacji w całym łańcuchu — Departament Skarbu zwołuje organy ścigania, banki, emitentów stablecoinów, dostawców usług i firmy analityczne.
• Równe zasady dla operatorów przekazów pieniężnych — obowiązki należytej staranności wobec klientów i identyfikacji na poziomie bankowym dla każdego operatora przekazów pieniężnych posiadającego licencję stanową.

Gdzie kończy się obraz transferu kryptowalut widziany przez bank

BPI ilustruje problem na przykładzie klienta nazwanego Customer A, który przesyła $1,000 z banku do kryptowalut, przez niepowierniczy portfel i mikser, a następnie z powrotem do banku. Tylko niektóre podmioty na tej trasie mają obowiązki sprawozdawcze.

$1,000 Customer A krok po kroku:

1. Bank do giełdy. Widoczne: tożsamość klienta i płatność wychodząca. Obowiązek: bank.
2. Zakup i wypłata. Widoczne: dane rachunku, zlecenie zakupu i adres wypłaty. Obowiązek: giełda.
3. Niepowierniczy portfel. Widoczne: adres i kwoty w publicznym rejestrze, bez przypisanego nazwiska. Obowiązek: brak w przypadku właściciela przenoszącego własne środki.
4. Mikser. Widoczne: wpłaty do wspólnej puli i wypłaty z niej, z zerwaniem powiązania między nimi. Obowiązek: tylko jeśli prowadzi go przedsiębiorstwo.
5. Z giełdy z powrotem do banku. Widoczne: klient dokonujący wpłaty i płatność przychodząca. Obowiązek: giełda i bank, każdy w odniesieniu do własnego odcinka.

BPI przyznaje, że analityka blockchain i własne zgłoszenia banków mogą odtworzyć część takiego łańcucha. Twierdzi jednak, że żadne z nich nie zastępuje raportowania przez pośrednika, który faktycznie obsługiwał klienta. Argument ten wiąże się z warunkiem, którego list szerzej nie omawia: obowiązek sprawozdawczy generuje informacje tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany takie informacje posiada. To właśnie na trzecim i czwartym etapie warunek ten zostaje poddany próbie.

Jak dużą część tego łańcucha obejmuje już amerykańskie prawo

Według listu niepowiernicze portfele i miksery w ogóle nie podlegają Bank Secrecy Act. Własne wytyczne FinCEN z 2019 roku dotyczące wymienialnej waluty wirtualnej wyznaczają jednak bardziej szczegółową granicę. Osoba korzystająca z niepowierniczego portfela do przenoszenia własnych środków nie jest operatorem przekazów pieniężnych. Usługa anonimizująca, która przyjmuje kryptowaluty klientów i przesyła je dalej, jest takim operatorem i podlega obowiązkom rejestracji, posiadania programu zgodności oraz raportowania. Firma dostarczająca wyłącznie oprogramowanie anonimizujące nie jest takim operatorem.

Te same wytyczne oceniają zdecentralizowane aplikacje na podstawie ich funkcji. Samo napisanie kodu nie czyni dewelopera operatorem przekazów pieniężnych, ale wykorzystywanie aplikacji do prowadzenia działalności związanej z przekazami pieniężnymi na rzecz innych osób może nim uczynić.

Rzeczywista luka w łańcuchu Customer A jest zatem węższa niż kategoria „mikserów”. Dotyczy mieszania wykonywanego w całości przez kod, którego nie obsługuje żadne przedsiębiorstwo — i właśnie w tym miejscu egzekwowanie prawa napotkało już barierę. W sprawie Van Loon v. Department of the Treasury, rozstrzygniętej w listopadzie 2024 roku, Sąd Apelacyjny dla Piątego Okręgu uznał, że niezmienne inteligentne kontrakty Tornado Cash nie są mieniem w rozumieniu International Emergency Economic Powers Act, a zatem OFAC nie miał uprawnień do ich sankcjonowania. Orzeczenie wiąże tylko w tym okręgu, ale wyjaśnia, dlaczego BPI zwraca się o uprawnienia wobec mikserów do Kongresu, a nie do Departamentu Skarbu.

Co musiałoby oznaczać „obsługiwanie lub kontrolowanie”

Sformułowanie BPI dotyczące DeFi zapożycza test stosowany przez Financial Action Task Force (FATF) — międzyrządową organizację ustanawiającą globalne standardy przeciwdziałania praniu pieniędzy. W ukierunkowanym raporcie FATF z lipca 2026 roku dotyczącym zdecentralizowanych finansów, na który powołuje się list, postawiono pytanie, czy ktoś zachowuje kontrolę lub wystarczający wpływ na usługę, nawet gdy transakcje wykonują inteligentne kontrakty.

Wskaźniki są konkretne: klucze administratora pozwalające wstrzymać lub zmienić kontrakty, uprawnienia do wdrażania aktualizacji oraz głosy w ramach zarządzania skoncentrowane w rękach niewielkiej grupy. Rozwiązanie posiadające którykolwiek z tych elementów ma osobę, którą można wskazać w przepisach. Kontrakt wdrożony bez kluczy administratora i nigdy nieaktualizowany nie ma nikogo, kto mógłby zebrać dane identyfikacyjne lub złożyć raport — problem wraca więc do etapów, na których ślad Customer A już zanika.

Same standardy FATF nie wiążą nikogo w Stanach Zjednoczonych. Przekształcenie ich w obowiązki wymagałoby postępowania regulacyjnego FinCEN dla działalności już objętej obecnym prawem oraz przepisów dla pozostałych obszarów — czyli dwuetapowej ścieżki proponowanej w liście.

Argumenty za pozostawieniem wycofanych propozycji w obecnym stanie

Własne komunikaty Departamentu Skarbu przedstawiają przeciwstawną argumentację. Przy wycofywaniu środka dotyczącego mieszania FinCEN powołał się na raport President’s Working Group on Digital Asset Markets z lipca 2025 roku, który przyznał, że legalni użytkownicy mogą korzystać z mikserów w celu zachowania prywatności na publicznych blockchainach. Agencja stwierdziła także, że środek mógłby zniechęcać do legalnej działalności i obciążać objęte nim instytucje obowiązkami sprawozdawczymi.

Organizacje zajmujące się polityką kryptowalutową idą dalej. Coin Center, który sprzeciwiał się wszystkim trzem propozycjom, ostrzegał, że próg $250 skierowałby zwykłe płatności w stronę „inwigilacji finansowej bez nakazu sądowego”. Ji Hun Kim, dyrektor generalny Crypto Council for Innovation, powiedział w oświadczeniu na X, że rezygnacja ze zmiany progu była właściwą decyzją ze względu na obciążenia, jakie nałożyłaby ona na instytucje.

Kongres odrzucił już jedną próbę rozszerzenia obowiązków sprawozdawczych na DeFi. W kwietniu 2025 roku wykorzystał Congressional Review Act do uchylenia przepisu IRS, który uznawałby niektóre interfejsy zdecentralizowanych finansów za pośredników podatkowych.

Stanowisko BPI również wymaga analizy. Jego członkowie ponoszą koszty zgodności, które list chce rozłożyć na cały sektor kryptowalut, a jednocześnie list osobno wzywa Departament Skarbu do usunięcia wymogów Bank Secrecy Act, które nie przynoszą wartości. Przeniesienie obowiązków na zewnątrz służy celowi ograniczenia kosztów w takim samym stopniu jak celowi bezpieczeństwa podkreślanemu przez BPI.

Co mogą zauważyć użytkownicy i jaki sygnał obserwować

Jeśli Departament Skarbu przyjąłby podejście BPI, najbardziej widoczna zmiana mogłaby pojawić się przy interfejsach obsługiwanych przez możliwą do zidentyfikowania firmę, która przed połączeniem portfela mogłaby być zobowiązana do żądania danych identyfikacyjnych. W pełni niezmienne protokoły bez operatora pozostałyby poza tym zakresem, chyba że Kongres podjąłby działania.

To, kto otrzymałby te dane, jest odrębną kwestią. Wytyczne FinCEN dotyczące Travel Rule traktują przekazywanie szczegółów transferu między instytucjami jako odrębne od raportowania do rządu, a raporty dotyczące podejrzanej działalności podlegają własnym zasadom. Uznanie za instytucje finansowe mogłoby także włączyć pośredników kryptowalutowych do sekcji 314(b) ustawy USA PATRIOT Act — bezpiecznej przystani, z której objęte regulacjami instytucje korzystają przy wymianie informacji o podejrzeniach prania pieniędzy. Ten kanał jest praktyczną wersją wymiany informacji w całym łańcuchu, którą BPI chce zorganizować przy udziale Departamentu Skarbu.

Dwa sygnały pokażą, w którą stronę skłania się Departament Skarbu. Pierwszym będzie sekcja FinCEN w kolejnym półrocznym Unified Agenda of Federal Regulatory Actions: wpis dotyczący propozycji skierowanej do pośredników aktywów cyfrowych potwierdziłby, że wniosek BPI posuwa się naprzód, natomiast brak takiego wpisu oznaczałby utrzymanie wycofań jako obowiązującej polityki. Drugim będzie to, czy Departament Skarbu zwróci się do Kongresu o uprawnienia do sankcjonowania mikserów — luki ujawnionej w sprawie Van Loon.