Autor: Assad Baunto (część 1)

Za niecały miesiąc wyborcy oddadzą głosy w pierwszych wyborach parlamentarnych w Bangsamorskim Regionie Autonomicznym na Muzułmańskim Mindanao (BARMM). Głosowanie z 12 maja, przeprowadzane równolegle z ogólnokrajowymi wyborami midterm, zamyka proces przejściowy rozpoczęty porozumieniem pokojowym z 2014 r. między rządem Filipin a Moro Islamic Liberation Front (MILF): BARMM powstał na mocy ustawy organicznej Bangsamor z 2019 r. w miejsce starszego Regionu Autonomicznego na Muzułmańskim Mindanao (ARMM) i od tego czasu zarządzany jest przez mianowany organ przejściowy, przy czym wybory parlamentarne zostały przesunięte z 2022 r. Trzynaście partii politycznych ubiega się o 80 mandatów, a każda z nich będzie musiała zaproponować wiarygodny plan dobrego rządzenia w rozproszonym geograficznie regionie zmaganym z poważnymi ograniczeniami gospodarczymi — regionie, którego granice uległy zmianie po tym, jak Sąd Najwyższy orzekł w 2024 r., że Sulu, które głosowało przeciwko ratyfikacji ustawy o autonomii, nie wchodzi w skład BARMM.

Nadchodząca administracja odziedziczy krajobraz polityczny naznaczony wzajemnie powiązanymi problemami strukturalnymi oraz błędami w polityce. Rozbudowana biurokracja i programy subsydiów stały się trwałym elementem politycznej ekonomii regionu — do tego stopnia, że zapewnianie natychmiastowej ulgi często wyparło trudniejsze zadanie budowania długoterminowego rozwoju. Społeczności coraz mocniej oczekują większej zamożności i lepszych usług, jednak mimo ciągłego wzrostu wydatków rządowych popyt społeczny nie jest zaspokajany z powodu źle ustalonych priorytetów.

Ewolucja programu ayuda (pomoc lub wsparcie) dobrze ilustruje ten problem. Wprowadzona jako pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych za rządów prezydenta Duterte, zyskała jeszcze większą popularność, gdy prezydent Ferdinand Marcos Jr. rozpoczął rozdawnictwo pomocy ryżowej gospodarstwom domowym o niskich dochodach. To, co niegdyś było ukierunkowaną strategią opieki społecznej, stało się preferowanym narzędziem rządzenia w Bangsamor, rozdzielanym przez ministerstwa, parlamentarzystów i agencje. Jego siła oddziaływania jest oczywista: w regionie, gdzie ubóstwo jest powszechne, niewiele przekazów politycznych jest bardziej przekonujących niż worek ryżu.

Program pomocy bez wątpienia przyczynił się do obniżenia cen ryżu, co pomaga wyjaśnić niezwykle rzadki w skali regionu przypadek ujemnej inflacji w zeszłym roku. Większość doniesień medialnych przeoczyła jednak fakt, że osiągnięcie to było wynikiem trwałej interwencji publicznej, a nie produktywności rolniczej czy konkurencyjnych rynków. Znaczna część ryżu pochodziła z importu, co oznaczało, że środki publiczne wypływały poza lokalną gospodarkę zamiast wzmacniać produkcję krajową.

To rozróżnienie ma znaczenie, ponieważ ujawnia głębszą słabość strukturalną. W ciągu zaledwie dwóch i pół dekady sektor rolnictwa i rybołówstwa niezwykle się skurczył. Z blisko 60% na początku lat 2000. sektor ten osiągnął jedynie 29% produktu krajowego brutto regionu w latach 2024–2025, mimo że znaczna część osób w sile roboczej nadal utrzymuje się z rolnictwa — wynika z oficjalnych szacunków Filipińskiego Urzędu Statystycznego (Philippine Statistics Authority, PSA). Program pomocy stworzył bodźce ekonomiczne, ale w miarę jak rząd przejmował rolę głównego dystrybutora ryżu, rynki prywatne się wycofywały, drobni detalicy na marginesach ledwie wiązali koniec z końcem, a uzależnienie stopniowo wypierało przedsiębiorczość.

„Mówiąc wprost, gospodarka ayuda to polityczne i ekonomiczne opium naszych czasów” — pisze Baunto. Opieka społeczna pozostaje niezbędna w czasach trudności, ale nie może zastąpić przemysłu i handlu, a tym bardziej inwestycji czy zatrudnienia. Żadne społeczeństwo — argumentuje — nie osiągnęło trwałej zamożności jedynie poprzez dystrybucję pomocy. Rząd, któremu łatwiej rozdawać ryż niż tworzyć warunki pozwalające ludziom zarabiać, ryzykuje pomylenie ulgi z rozwojem.

Rozdęty sektor publiczny BARMM

Być może najbliższym wyzwaniem jest skala i funkcja samego rządu Bangsamor. W wielu rozwijających się demokracjach i kruchych gospodarkach poszerzanie obowiązków rządu, a w konsekwencji zwiększanie wydatków sektora publicznego, stało się domyślną odpowiedzią na problemy społeczne i gospodarcze. W regionie Bangsamor założenie, że większy rząd oznacza lepsze rządzenie, staje się jednak coraz trudniejsze do pogodzenia z rzeczywistością. Dotychczas rozbudowa biurokracji częściej rodziła dublowanie zadań i rosnące zobowiązania fiskalne, bez odpowiadającej temu poprawy w ważnych usługach publicznych — takich jak edukacja, woda i energia — oraz bez rozszerzania gospodarki i zwiększania jej zróżnicowania.

Oprócz pomocy ryżowej Władza Przejściowa Bangsamor (Bangsamoro Transition Authority, BTA) — tymczasowy rząd i parlament, na czele których jako główny minister stoi przewodniczący MILF Ahod Ebrahim — nieustannie zwiększała wydatki na szereg programów oferowanych bezpłatnie: od mieszkań i sprzętu rolniczego po granty biznesowe, wsparcie pogrzebowe oraz transport i zakwaterowanie na pielgrzymkę do Mekki. Wiele z tych inicjatyw odpowiada na rzeczywiste potrzeby, jednak beneficjenci mieli niemal żadnych zobowiązań wzajemnych. Praktyka ta odzwierciedla filozofię rządzenia faworyzującą bezpośrednią dystrybucję kosztem długoterminowego rozwoju gospodarczego, podsycaną politycznymi zachętami do populizmu socjalnego, który przynosi natychmiastowe i widoczne korzyści. Wydatki te opierają się na podstawie fiskalnej odmiennej niż w jakimkolwiek innym regionie Filipin: ustawa organiczna Bangsamor automatycznie przyznaje coroczny grant blokowy równy 5% czystych dochodów wewnętrznych rządu centralnego z poprzedniego roku, a także Fundusz Specjalnego Rozwoju w wysokości 100 mld peso rozłożony na dziesięć lat, co daje rządowi regionalnemu stały strumień środków krajowych do dyspozycji.

Skutkiem jest sektor publiczny, który rozrósł się do około 40% gospodarki BARMM wobec 15% w przypadku rządu centralnego — porażająca ekspansja w porównaniu z poprzednimi dekadami. W ujęciu względnym stawia to BARMM na poziomie porównywalnym z Japonią, Nową Zelandią, Kanadą i Wielką Brytanią oraz przybliża go do pozycji osiąganych przez państwa opiekuńcze krajów nordyckich.

Mimo to utrzymuje się uporczywe ubóstwo, a wraz z nim wysokie niedożywienie i niska oczekiwana długość życia. Zgodnie z danymi PSA w 2023 r. 23,5% rodzin w BARMM żyło w ubóstwie — ponad dwukrotnie więcej niż średnia krajowa — a region konsekwentnie zajmował pierwsze lub drugie miejsce wśród regionów o najwyższym wskaźniku ubóstwa. Ciężary te spoczywają na społecznościach wciąż odbudowujących się po oblężeniu Marawi w 2017 r. — konflikcie trwającym pięć miesięcy, który zmusił setki tysięcy mieszkańców do opuszczenia domów i którego odbudowa pozostaje niezakończona lata później. W latach 2020–2025 kobiety w BARMM mogły oczekiwać o sześć lat krótszego, a mężczyźni o pięć lat krótszego życia niż przeciętny Filipińczyk. Choć śmiertelność dziecięca uległa poprawie, troje na dziesięcioro dzieci w regionie cierpi na niedożywienie objawiające się zahamowaniem wzrostu — najwyższy odsetek w kraju — zgodnie z danymi Instytutu Badań nad Żywnością i Żywieniem przy Departamencie Nauki i Technologii.

Kolejnym poważnym wyzwaniem jest sektor edukacji. W przeprowadzonym przez PSA w 2024 r. badaniu alfabetyzmu funkcjonalnego, edukacji i mediów masowych BARMM odnotował najniższy w kraju podstawowy wskaźnik alfabetyzacji — 81% wobec średniej krajowej wynoszącej 90%. Ta luka ogranicza zdolność mieszkańców Bangsamor do uzyskiwania godziwych dochodów i pełnego uczestnictwa w gospodarce.

Sam wydatek publiczny nie jest dobrą miarą skutecznego rządzenia — konkluduje Baunto. Ważniejsze pytanie brzmi, czy wydatki rządowe budują zdolności produkcyjne i podnoszą poziom życia, poszerzając możliwości, czy jedynie pogłębiają uzależnienie — pytanie, na które będzie musiał teraz odpowiedzieć pierwszy wybrany parlament regionu, sprawujący kontrolę nad budżetem finansowanym z grantu blokowego.

(Ciąg dalszy nastąpi.)

Artykuł powstał przy wsparciu redakcyjnym Yasmin Arquizy, dziennikarki i wydawczyni z Mindanao.

Assad Baunto jest ekonomistą z ludu Mëranaw o ponad dwudziestoletnim doświadczeniu w polityce publicznej i rozwoju. Doradzał władzom lokalnym i krajowym, współpracował z międzynarodowymi agencjami rozwoju w ramach zespołu wspierającego proces pokojowy GPH-MILF oraz pełnił funkcję zastępcy dyrektora ds. planowania w ARMM. Obecnie związany jest z Development Advisory Group Philippines. Baunto posiada tytuły magistra Szkoły Ekonomii Uniwersytetu Filipińskiego oraz Worcester College na Uniwersytecie Oksfordzkim. (assadbaunto@gmail.com)