Door Ricardo G. Barcelona en Monalisa Dimalanta

(Deel 1)

Systeemverliezen in de Filipijnse elektriciteitssector zijn veel meer dan een factureringskwestie. Ze vormen een test of regulering inefficiënte exploitanten disciplinaire prikkels oplegt of de kosten van zwak bestuur, diefstal en operationele verwaarlozing rechtstreeks doorberekent aan consumenten. In een land waar residentiële elektriciteitstarieven tot de hoogste in Zuidoost-Azië behoren, reiken de gevolgen van die test veel verder dan de boekhouding — ze raken direct aan de betaalbaarheid voor huishoudens en het concurrentievermogen van de industrie.

Het uitgangspunt is eenvoudig. Concurrerende markten belonen efficiënte leveranciers, leggen inefficiënte leveranciers bloot en dwingen aanhoudend onderpresterende partijen tot herstructurering, afwaardering van activa of marktuitstap. Technische verliezen zijn binnen efficiënte grenzen een normale leveringskost. Verliezen boven die grenzen — vooral verliezen door diefstal, zwak bestuur of gebrekkige bedrijfsvoering — mogen niet via consumententarieven of subsidies worden gesocialiseerd.

De kern van de beleidsvraag kan eenvoudig worden geformuleerd: consumenten zouden alleen efficiënte, op benchmarks gebaseerde technische verliezen moeten dragen, terwijl vermijdbare commerciële verliezen door elektriciteitsleveranciers, exploitanten, aandeelhouders en kredietverstrekkers moeten worden gedragen. Dit kader verbindt systeemverliesregulering, marktdiscipline, regelgevende hervorming, netinvesteringen en coöperatieve herstructurering binnen één wetgevende hervormingslogica.

Hoe concurrerende elektriciteitsmarkten werken

Marktdiscipline begint met prijsvorming en dispatch. In het concurrerende marktmodel dat voor de Filipijnen wordt beoogd via de Electric Power Industry Reform Act of EPIRA, worden de prijzen voor opwekking vastgesteld door de marginale leverancier in elke handelsperiode, en zou dispatch de economische merit order moeten volgen: goedkopere en efficiëntere generatoren leveren eerst, terwijl duurdere centrales alleen draaien wanneer de vraag dat vereist.

Het effect is rechtstreeks: efficiëntie wordt beloond en inefficiëntie wordt zichtbaar. Goedkopere generatoren behalen hogere dispatchvolumes en sterkere opbrengstmogelijkheden, terwijl structureel niet-concurrerende leveranciers te maken krijgen met lagere benutting, zwakkere marges en uiteindelijk faillissement als de onderprestatie aanhoudt.

Diezelfde discipline zou moeten gelden voor systeemkosten. Elektriciteitslevering omvat terugwinning van vaste kosten, variabele operationele kosten, brandstof waar van toepassing en de efficiënte technische verliezen die nodig zijn om het netwerk te laten werken. De beleidsvraag is of die kosten een efficiënte dienstverlening weerspiegelen of vermijdbare onderprestatie verhullen.

De vraag is daarom niet of verliezen bestaan, maar of het niveau dat voor terugwinning wordt toegestaan efficiënt, transparant en correct toegewezen is. Zodra die vraag juist wordt geformuleerd, houden systeemverliezen op een factureringscontroverse te zijn en worden ze een test van de regelgevende architectuur.

Systeemverliezen begrijpen

Systeemverliezen ontstaan omdat elektriciteitslevering functioneert als een geïntegreerde productie- en logistieke keten. Het systeem moet meer energie opwekken dan klanten uiteindelijk verbruiken, omdat installatieactiviteiten, ondersteunende diensten, netwerkapparatuur en fysieke leveringsbeperkingen allemaal energie verbruiken voordat de stroom de eindgebruiker bereikt. Wanneer verliezen de efficiënte niveaus overschrijden, verschuift de kwestie van technische realiteit naar regelgevende verantwoordelijkheid.

In de opwekking zijn technische verliezen doorgaans beperkt en het gevolg van ondersteunende diensten en apparatuuractiviteiten. Verliezen bij transmissie en distributie liggen hoger omdat netwerklevering fysiek complexer is. Efficiënte stedelijke distributiesystemen kunnen met relatief lage verliezen werken; zwak bestuurde of slecht onderhouden systemen meestal niet. In de Filipijnen verschijnen systeemverlieskosten als een afzonderlijke post op elektriciteitsrekeningen van consumenten, waardoor de kosten zichtbaar — en politiek gevoelig — zijn op een manier die gebundelde heffingen niet zijn. Elektrische coöperaties, die een groot deel van de provinciale gebieden bedienen, rapporteren historisch hogere systeemverliesniveaus dan particuliere distributiebedrijven zoals Meralco, wat verschillen weerspiegelt in kapitaalbronnen, bestuur en handhavingscapaciteit.

Het doorslaggevende onderscheid is dat tussen efficiënte technische verliezen en vermijdbare commerciële verliezen. Efficiënte technische verliezen zijn een legitieme kost van betrouwbare levering. Commerciële verliezen door diefstal, zwakke inning of falend bestuur zijn operationele tekortkomingen en mogen niet automatisch via elektriciteitstarieven worden terugverdiend.

Dit beginsel geldt het meest direct voor transmissie en distributie — de netwerkbedrijven die doorgaans als natuurlijke monopolies opereren. Omdat klanten niet kunnen kiezen tussen concurrerende netwerkbeheerders, moet regulering marktdiscipline nabootsen via prijsformules die efficiëntie belonen en onderprestatie bestraffen. Een dergelijk mechanisme is de op inflatie aangepaste RPI – X-benadering die in veel geliberaliseerde elektriciteitsmarkten wordt gebruikt.

De logica van RPI – X is eenvoudig. Voor een reguleringsperiode wordt een referentieprijs vastgesteld, jaarlijks aangepast voor inflatie en verlaagd met een efficiëntiefactor die verwachte productiviteitswinsten weerspiegelt. Een referentieprijs van P10/kWh, 6% inflatie en een efficiëntiefactor van 2% zou bijvoorbeeld leiden tot een prijs in jaar 1 van P10.40/kWh. Dat voorspelbare kader geeft nutsbedrijven ruimte om kapitaaluitgaven te plannen en tegelijk het financiële voordeel te behouden van het overtreffen van de efficiëntiedoelstelling.

Onder dat model worden systeemverliezen een vraagstuk van management en bestuur in plaats van een recht op kostendoorberekening. Als een nutsbedrijf verliezen onder de benchmark terugbrengt, behoudt het de besparing; presteert het slechter, dan draagt het het financiële gevolg in plaats van de kost automatisch door te schuiven naar consumenten.

Daarom kan een hoogverlies-systeem een sterkere efficiëntiefactor rechtvaardigen. In vroege fasen van liberalisering van de elektriciteitsmarkt zijn vaak aanzienlijke efficiëntiewinsten beschikbaar, omdat betere meting, gerichte kapitaaluitgaven, vermindering van diefstal en professioneel management verliezen sneller kunnen terugdringen dan inflatie de kosten verhoogt.

De Filipijnse praktijk verzwakt dit prikkelmodel wanneer tariefterugwinning functioneert als cost-plus-bescherming. Als excessieve verliezen kunnen worden doorberekend, wordt het commerciële probleem van de leverancier de rekening van de consument; als terugwinning is begrensd en gebenchmarkt, heeft het management een directe financiële prikkel om te investeren, handhaven, innen en verliezen te verminderen.

Wie betaalt voor systeemverliezen

De toerekeningsregel moet nu expliciet zijn. Consumenten zouden moeten betalen voor efficiënte technische verliezen, omdat die verliezen onvermijdelijk zijn bij betrouwbare elektriciteitslevering; verliezen boven efficiënte benchmarks zouden moeten neerslaan op leveranciers via lagere marges, lagere winstgevendheid, herstructurering of marktuitstap.

In een goed functionerende markt wordt die toerekening zichzelf versterkend. Leveranciers of exploitanten met hoge verliezen worden geconfronteerd met hogere kosten en zwakkere marges; efficiënte spelers winnen marktaandeel; inefficiënte activa raken buiten gebruik, worden vervangen, verkocht of uitgefaseerd. De rol van de toezichthouder is niet om de winstgevendheid van leveranciers of exploitanten te beschermen, maar om transparante regels te handhaven die investeringen, prestaties en consumentenwelzijn op één lijn brengen.

Waar verliezen hardnekkig hoog blijven, moet de beleidsreactie niet bestaan uit automatische doorberekening of onbeperkte publieke steun. Terugwinning boven efficiënte benchmarks moet een gefaseerde reeks maatregelen uitlokken: strengere rapportage, afdwingbare plannen voor verlaging van verliezen, beperkingen op terugvorderbare kosten, managementinterventie, herstructurering, fusie, verkoop of uitstap.

Dat is de kern van beleidsdiscipline: consumenten worden beschermd tegen vermijdbaar falen, efficiënte spelers behouden de voordelen van goede prestaties en zwakke spelers dragen de nadelen van slechte uitvoering.

Waarom systeemverliezen verkeerd worden gezien als crises

Dit onderscheid verklaart waarom systeemverliezen vaak verkeerd worden gelezen als een crisis. Het probleem is niet dat elektriciteitsnetten verliezen hebben — efficiënte technische verliezen zijn onvermijdelijk. Het beleidsfalen ontstaat wanneer vermijdbare commerciële verliezen worden behandeld als terugvorderbare kosten in plaats van als bewijs van zwakke bedrijfsvoering, zwakke handhaving of zwak bestuur.

Een cost-plusmentaliteit zet de belangen van consument en leverancier op ramkoers. Consumenten verwachten betrouwbare stroom tegen betaalbare prijzen. Leveranciers streven naar volledige kostenrecuperatie, zelfs wanneer zwakke bedrijfsvoering, hoge verliezen of slecht bestuur de kostenbasis opdrijven. Het resultaat is geen marktsignaal maar een regelgevende subsidie voor inefficiëntie.

Dat onderscheid heeft reële gevolgen voor het ontwerpen van hervormingen. Een algemeen verbod kan een kostenpost verlagen maar verschuift de kosten alleen elders als technische verliezen niet worden gefinancierd. Een op benchmarks gebaseerde disallowance-regeling pakt daarentegen het echte probleem aan door consumenten te beschermen tegen vermijdbare verliezen terwijl financieel haalbare terugwinning voor efficiënte netexploitatie behouden blijft.

De hervormingskeuze is dus niet deregulering versus consumentenbescherming. Het gaat erom of consumentenbescherming wordt geleverd via gedisciplineerde prikkels of via permanente socialisatie van de kosten veroorzaakt door falen van leveranciers.

Dezelfde toets geldt voor de Wholesale Electricity Spot Market (WESM) en het institutionele ecosysteem daaromheen. WESM, dat in 2006 commerciële activiteiten in Luzon begon en sindsdien is uitgebreid naar de Visayas en Mindanao, zou moeten functioneren als een echte groothandelsmarkt waarin aanbod concurrerend wordt aangeboden, efficiënt wordt gedispatcht en financieel wordt gedisciplineerd. Als het voornamelijk als een mechanisme voor kostenherstel werkt, kan het de efficiëntiewinsten niet leveren waarvoor markt­hervorming was bedoeld.

Operationele lessen uit het terugdringen van diefstal

De ervaring van nutsbedrijven die diefstal met succes hebben teruggedrongen in moeilijk te bedienen gebieden laat zien dat commerciële verliezen kunnen worden aangepakt wanneer prikkels goed zijn ingericht. Een praktische aanpak is om de capaciteit van transformatoren af te stemmen op de gecontracteerde betalende vraag. Als illegale aansluitingen het systeem overbelasten en storingen veroorzaken, krijgen betalende klanten een direct belang bij het opsporen van ongeautoriseerde aansluitingen binnen hun gemeenschap en het opnemen daarvan in de betalende basis voordat de capaciteit wordt uitgebreid.

De relevante les uit Latijns-Amerika, de hervorming van distributie in het Verenigd Koninkrijk en Meralco’s ervaring in Tondo is beperkt maar belangrijk: het terugdringen van diefstal slaagt wanneer technische discipline, lokale verantwoordelijkheid en geloofwaardige handhaving op elkaar zijn afgestemd. Het mag niet afhangen van tariefterugwinning die de kosten van vermijdbare verliezen bij betalende klanten neerlegt.

De operationele les is daarom rechtstreeks relevant voor het beleid: verliezen dalen wanneer verantwoordelijkheid lokaal is, prikkels geloofwaardig zijn en niet-presteren financiële gevolgen heeft.

(Vervolg volgt.)

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, werd verkozen tot fellow van het Energy Institute in het Verenigd Koninkrijk en is adjunct-hoogleraar aan het Asian Institute of Management in de Filipijnen. Hij was hoofd van de energiepraktijk bij SBC Warburg en ABN Amro/Rothschild in Londen, Verenigd Koninkrijk, een hoog gewaardeerd analist voor European Utilities en lid van een toonaangevende groep voor energieprivatisering. Hij schreef de baanbrekende boeken — Energy Investment en Dynamic Decisions — uitgegeven respectievelijk in Londen, Verenigd Koninkrijk door Palgrave Macmillan en World Scientific Publishing Europe. Contact via

Monalisa Dimalanta is de voormalige voorzitter en CEO van de Energy Regulatory Commission (augustus 2022–augustus 2025). Zij is momenteel columnist bij Businessworld, senior partner bij PJS Law, professor aan de Ateneo Law School en adviseur bij het Institute for Climate and Sustainable Cities. Zij was ook voorzitter van de National Renewable Energy Board (Filipijnen) van 2019 tot 2021. Contact via