Op 3 september woonde ik de lancering bij van het boek van het Department of Energy, EPIRA at 25: 25 Years of Power Reform in the Philippines. Het boek herdacht de Electric Power Industry Reform Act (EPIRA) van 2001, ook bekend als RA 9136, die dit jaar vijfentwintig jaar oud werd. EPIRA werd aangenomen te midden van de fiscale crisis van het staatsbedrijf National Power Corp. en verplichtte de herstructurering van de elektriciteitssector in vier onderdelen — opwekking, transport, distributie en levering — samen met de privatisering van NPC-activa en de oprichting van een groothandelsmarkt voor elektriciteit (WESM).

De inhoud van het boek werd besproken met Energy Undersecretary Rowena Guevarra, die ook een paneldiscussie leidde met Energy Secretary Sharon Garin, Energy Regulatory Commission (ERC)-voorzitter Nino Juan, Robin Descanzo, president van de Independent Electricity Market Operator of the Philippines (IEMOP), Antonio Almeda, administrator van de National Electrification Administration (NEA), en Nicole Kranz, hoofd van het International Climate Initiative (IKI) van Duitsland, dat de publicatie van het boek steunde.

Heeft EPIRA na 25 jaar de elektriciteitssituatie in de Filipijnen verbeterd? Om deze vraag te beantwoorden, beoordeelde ik vijf metrics en deelvragen:

1.) Was er een aanzienlijke toename van de stroomopwekking?
2.) Was er een verschuiving van dure olie naar goedkopere niet-olie-energiebronnen?
3.) Zijn belastingbetalers ontlast van de financiële bloedingen van het National Power Corp. (NPC)?
4.) Zijn er efficiëntiewinsten geboekt uit de privatisering van opwekkingsactiva?
5.) Zijn elektriciteitstarieven nu goedkoper dan vóór EPIRA?

1. Aanzienlijke toename van de stroomopwekking: ja.

De Filipijnse stroomopwekking steeg aanzienlijk, van 47 terawattuur (TWh) in 2001 naar 129,3 TWh in 2025 — een stijging van 175% in 24 jaar. Dit overtreft de stijging van 98% in Thailand en 53% in Taiwan in dezelfde periode, en komt in de buurt van de stijging van 178% in Maleisië (zie tabel 1). De groei weerspiegelt zowel bevolkings- als economische expansie in de periode waarin de Filipijnen tot de sneller groeiende economieën van Zuidoost-Azië behoorde.

2. Verschuiving van olie naar niet-oliebronnen: ja.

Het aandeel van op olie gebaseerde centrales in de totale opwekking daalde van 21% in 2001 naar slechts 0,5% in 2024, een daling van 20,4 procentpunten — de grootste onder de zes vergeleken landen (zie tabel 2).

Als historische context: olie goodmaker 50% uit van de totale opwekking in 1985, toen de kerncentrale van Bataan niet in bedrijf mocht worden gesteld en in 1986 zonder alternatief officieel werd geannuleerd. In 1991 was het aandeel van olie in de stroomopwekking nog steeds 50% en vonden er dagelijks landelijke stroomuitvalen plaats. In 1992 nam de regering de wanhopige maatregel take-or-pay-contracten aan te gaan met onafhankelijke stroomproducenten (IPPs), wat juist meer oliecentrales opleverde. In 1996 was de stroomuitval afgenomen, maar olie goodmaker nog steeds 50% uit van de totale stroomopwekking.

3. Ontlasting van belastingbetalers van de fiscale bloedingen van NPC: ja.

Vóór EPIRA was de NPC jaar na jaar de grootste bron van begrotingstekorten in de Filipijnen. De verplichtingen bereikten P831 miljard in 2001 en piekten op P1,2 biljoen in 2003, toen contractuele verplichtingen volledig werden erkend. Na een reeks privatiseringsinspanningen die rond 2005 begonnen, genereerde de regering tot maart dit jaar P960 miljard.

Uitgesplitst: de privatisering van NPC-centrales leverde P218 miljard op; de privatisering van NPC-contracten via het IPP Administrators (IPPAs)-kader bracht P449 miljard aan inkomsten binnen; en de privatisering van het transportconcessie genereerde P260 miljard.

Het IPPAs-kader droeg de afnamepositie over — "het recht en de verplichting om de output van de centrale af te nemen, in de markt of in bilaterale regelingen in te zetten en de ontwikkelaar te betalen volgens de contractvoorwaarden," zoals in het boek wordt uitgelegd.

De transportactiva zelf werden niet geprivatiseerd; ze blijven in handen van de overheid via de National Transmission Corp. (Transco). Wat werd overgedragen was de transportconcessie — de National Grid Corp. of the Philippines (NGCP) betaalde een vooruitbetaald concessiebedrag van P223 miljard, plus een restant van P37 miljard dat in de toekomst moet worden betaald, aan de Power Sector Assets and Liabilities Management Corp. (PSALM). NGCP betaalt ook operationele inkomsten aan Transco, die deze gebruikt voor de reguliere bedrijfsvoering.

Het grootste deel van de privatiseringsopbrengsten — P523 miljard van de P897 miljard die tot maart vorig keer werd geïnd — ging naar de dienstverlening op schulden (aflossing op de hoofdsom) van NPC-schulden. Nog eens P301 miljard dekte rentelasten of leaseverplichtingen, en P58 miljard ging naar vervroegde schuldaflossing (zie tabel 3).

4. Efficiëntiewinsten uit geprivatiseerde opwekkingsactiva: ja.

Twee voorbeelden illustreren dit. Ten eerste de waterkrachtcentrale Magat (HEPP), waarvan de oorspronkelijke geïnstalleerde capaciteit van 360 megawatt (MW) na privatisering in 2007 uitgroeide tot 380 MW. Ten tweede de Ambuklao HEPP, met een oorspronkelijke capaciteit van 75 MW, die uitbreidde naar 112,5 MW — een toename van 37,5 MW zonder de hoogte van de dam te verhogen. Beide centrales zijn eigendom van SN Power (Noorwegen) – Aboitiz Power (SNAP). Noorwegen behoort tot de meest geavanceerde waterkrachtproducenten ter wereld.

5. Goedkopere elektriciteitstarieven dan vóór EPIRA: ja.

Tot juni 2001, toen EPIRA werd aangenomen, bedroeg het gemiddelde woonhuistarief van Meralco P4,87 per kilowattuur (kWh). Na EPIRA trad vanaf augustus 2001 een verplichte verlaging van P0,30/kWh voor particuliere gebruikers in werking. Onder EPIRA worden tarieven ontvlochten, zodat consumenten de afzonderlijke kostencomponenten — opwekking, transport, distributie, belastingen en overige heffingen — op hun factuur kunnen zien.

In huidige prijzen komt het tarief van P4,87/kWh uit 2001 overeen met P12,40/kWh. Het woonhuistarief van Meralco in februari dit jaar, vóór het begin van de oorlog met Iran, was P13,17/kWh. Huidige prijzen bevatten echter heffingen die in 2001 of zelfs een decennium later niet bestonden — zoals de heffing voor additionele diensten (AS) van ongeveer P1/kWh binnen het transporttarief, de universele heffing voor missionaire elektrificatie (UCME) van P0,27/kWh, en de feed-in tariff-toeslag (FIT-All) van P0,21/kWh, die vanaf augustus vorig jaar steeg naar P0,34/kWh.

Als alleen deze posten worden verwijderd (P1 AS + P0,12 btw op AS + P0,27 UCME + P0,21 FIT-All = P1,60), zouden particuliere klanten slechts P11,57/kWh hebben betaald (P13,17 minus P1,60) — lager dan de inflatiegecorrigeerde P12,40/kWh van 2001.

Conclusie

EPIRA na 25 jaar bezien: zijn er meer lichten, minder stroomuitval, minder subsidies en lagere prijzen? Ja — overtuigend. EPIRA heeft geen grote herziening nodig. Wat een grote herziening nodig heeft, is de Renewable Energy Act van 2008 (RA 9513), die veel bepalingen bevat die hernieuwbare energie bevoordelen en cronynisme in de sector bevorderen. Lezers die de volgende fase van het Filipijnse energiebeleid volgen, zullen kijken hoe het Congres en de ERC omgaan met voorgestelde wijzigingen van RA 9513, de uitvoering van stijgende FIT-All- en additionele heffingen, en of de beoogde uitbreiding van het aanbod in de komende jaren werkelijkheid wordt.

De werkelijke energietransitie waarnaar het land zou moeten streven, is geen verschuiving naar hernieuwbare energie, maar de transitie van energiearmoede naar energie-overvloed. De Filipijnen zouden moeten streven naar een toename van de stroomvoorziening van 129 TWh in 2025 naar 170 TWh in 2030 — een toename van 8 TWh per jaar tegenover de huidige 5 TWh per jaar — en verder naar 220 TWh in 2035, ofwel 10 TWh per jaar vanaf 2030.

Het land zou meer kolencentrales en gascentrales moeten bouwen, zoals het goedgekeurde en toegezegde kolencentraleproject in Atimonan, een superkritische centrale van 1.200 MW in de provincie Quezon. Het zou daarnaast spoedig nucleaire centrales moeten nastreven om grote jaarlijkse stijgingen van de stroomvoorziening te waarborgen — een stap richting Filipijnse energie-overvloed.

Bienvenido S. Oplas, Jr. is president van Bienvenido S. Oplas, Jr. Research Consultancy Services en Minimal Government Thinkers. Hij is international fellow van de Tholos Foundation.

E-mail: minimalgovernment@gmail.com