Devolutie staat centraal in Andy Burnhams economische strategie. Maurício Alencar onderzoekt of devolutie onder minister van Financiën John Healey de regionale economieën van Groot-Brittannië nieuw leven kan inblazen — of juist de ongelijkheid kan verdiepen.

In 1998 stelden twee van de naaste medewerkers van toenmalig minister van Financiën Gordon Brown een rapport op over de regionale economische kloof in Groot-Brittannië. Het rapport, getiteld 'Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment', stelde voor om wat het noemde "regional development agencies" (RDA's) op te richten om lokale leiders aan te moedigen om "work with business" en investeringen te stimuleren. In de daaropvolgende 12 jaar gaven die investeringsorganen miljarden ponden uit.

De auteurs van het rapport waren Ed Balls en John Healey. Healey staat nu aan het hoofd van het ministerie van Financiën, met een vernieuwd mandaat van zijn nieuwe baas, Andy Burnham, om fiscale macht te devolueren en "growth in every postcode" te realiseren.

Een omstreden erfenis

De visie van Balls en Healey riep veel kritiek op. De RDA's werden uiteindelijk stopgezet onder George Osbornes bezuinigingsprogramma vanaf 2010. Uit een rapport van de National Audit Office bleek dat de organen in sommige gebieden rendementen tot driemaal de investering hadden opgeleverd, met zowel kortetermijn- als langetermijnwinst. Hetzelfde rapport stelde echter ook dat zij prioriteiten vaak vertroebelden, aan verantwoording ontbrak en dat zij overoptimistische prognoses niet waarmaakten. Tegenstanders zagen ze als quango's die publiek geld herverdeelden.

Terugblikkend op de RDA's in 2021 noemde Healey het besluit van de coalitieregering om ze af te schaffen "desperate" en beschuldigde hij Boris Johnsons 'Levelling Up'-campagne ervan "entirely specious" te zijn. Volgens hem hadden de RDA's in Whitehall een mentaliteitsverandering afgedwongen, waarbij men daar "never really" had geloofd dat lokale leiders economisch beleid konden vormgeven. Het pleidooi voor devolutie, zei hij, rustte op "potential", meer creatief denken en beleid op basis van geografie — een aanpak waar het ministerie van Economische Zaken "resistant" tegen was.

Burnhams toewijding aan devolutie

Vanaf zijn eerste dag in Downing Street heeft Andy Burnham devolutie omarmd als het voorkeursinstrument voor groei van de regering. Burnham noemde de opening van Number 10 North de "best day of my life".

In 2025 richtte de voormalige burgemeester van Greater Manchester een "Good Growth Fund" van £1bn op voor de regio, gefinancierd door pensioenpotten van lokale overheden, overheidssteun en geld uit Rachel Reeves' National Wealth Fund. Het fonds steekt ruimschoots uit boven het equivalent van £70m van Londense burgemeester Sir Sadiq Khan.

Momenteel ontvangen lokale overheden en burgemeesters ongeveer £83bn aan overheidsuitkeringen, terwijl autoriteiten ook gemeentebelasting innen en een deel van de opbrengsten uit business rates behouden. Burgemeesters kunnen daarnaast andere heffingen invoeren. Volgens internationale maatstaven behouden Britse lokale overheden echter een ongewoon klein aandeel van de belastingen die zij innen — OECD-data plaatst Groot-Brittannië consequent onder de meest fiscaal gecentraliseerde lidstaten.

Onder plannen die voor de Budget worden uitgewerkt, zouden burgemeesters een groter deel krijgen van belastingen die "raised in a community", vanuit de gedachte dat meer behouden inkomsten lokale leiders zullen stimuleren om groei te bevorderen.

Zorgen over "postcode lotteries" en verlies van controle over de overheidsfinanciën hebben het ministerie van Financiën al lange tijd ongemakkelijk gemaakt. Toch kampt het VK, met een van de meest gecentraliseerde regeringen ter wereld, al met grotere regionale ongelijkheid dan landen als Duitsland en Zweden, die bevoegdheden juist uit de hoofdstad hebben verspreid. Duitsland's deelstaten en gemeenten beheren bijvoorbeeld aanzienlijke delen van de inkomsten- en bedrijfsbelasting, terwijl Zweedse lokale overheden hun eigen inkomstenbelasting heffen — structuren die economen in verband brengen met evenwichtiger regionale ontwikkeling. Labour-centristen stellen dat devolutie, mits goed uitgevoerd, zowel ideologisch coherent als economisch gunstig is. Critici zien de agenda als een afleiding van een bredere pro-groeimissie.

Devolutie-natie

Hoewel fiscale devolutie slechts een aanvulling was op voormalig minister van Financiën Rachel Reeves' toespraak in maart over groei, vormt het de centrale pijler van Burnham en Healeys bestuursopdracht. De twee leiders zijn echter gewaarschuwd: gaat dit mis, dan kan het de economische tegenstellingen verdiepen en de Britse stagnatie verankeren. De inzet wordt vergroot door de aanhoudende productiviteitskloof in het VK — de productie per uur in Londen en het zuidoosten ligt al lange tijd hoger dan in noordelijke regio's, een verschil dat opeenvolgende regeringen tevergeefs hebben geprobeerd te verkleinen.

"Als je het de eerste keer fout doet, wordt het terugdraaien een nachtmerrie. Als je het de eerste keer goed doet, dan zullen investeerders gaan denken: 'Actually, game on'," zei professor Philip McCann, specialist in stedelijke en regionale economie aan het Productivity Institute.

Ambtenaren van het ministerie van Financiën staan bij het ontwerpen van een systeem voor inkomensverdeling voor meerdere valkuilen. Ten eerste mag het financieringsmodel regio's niet achterlaten door structureel zwakkere groei. Ten tweede moeten hervormingen op de lange termijn standhouden en toekomstige bezuinigingen van een volgende regering kunnen doorstaan. Ten derde moeten hervormingen duurzame langetermijnwinst opleveren in plaats van kortstondige voordelen.

De vraag hoe het geld precies moet worden verdeeld, is nu een fel debat in Westminster.

Het eenvoudigste model zou elk gebied een vast percentage van lokaal gegenereerde inkomsten geven. Op het eerste gezicht lijkt dat te zijn wat Burnham en Healey bedoelden toen zij zeiden dat autoriteiten een deel van de opgehaalde inkomstenbelasting mochten behouden.

Zo'n systeem zou echter vrijwel uitsluitend Londen bevoordelen. Zoals accountantskantoor BFN in 2024 opmerkte, genereerden Kensington and Chelsea in 2022 ongeveer £4.5bn aan inkomstenbelastingopbrengsten, tegenover £920m voor Manchester City Council, die 62e stond op de lijst van inkomstenbelastingopbrengsten en daarmee achter tientallen Londense councils eindigde.

Het Londen-probleem

Onderzoeker Liam Sides van Oxford Economics wees erop dat als Londen sneller zou groeien en meer lokaal gegenereerd inkomen zou behouden, dat voor de hoofdstad een "self-reinforcing cycle of faster growth" zou creëren. Vervolgens zou de centrale overheid geld uit Londen kunnen terughalen en herverdelen naar regio's met lagere groei — waarmee de hoofdstad feitelijk zou worden "punished" voor het leveren van hogere rendementen.

"At which point," zei Sides, "the whole purpose of incentivising growth is completely undermined."

Alternatieve modellen moeten daarom gebaseerd zijn op meer dan alleen de absolute omvang van lokaal inkomen of de groeivoet daarvan.

David Phillips van het Institute for Fiscal Studies heeft een andere aanpak voorgesteld. Een model dat uitgaat van het delen van een vast deel van lokaal gegenereerde inkomstenbelastingopbrengsten kan jaar-op-jaar volatiel zijn en lokale belastingstelsels te afhankelijk maken van hogere belastingbetalers. In plaats daarvan zou een vaste pence in the pound in elke belastingschijf betekenen dat de centrale overheid de kosten van eventuele belastingverlagingen draagt, terwijl lokale overheden worden gestimuleerd om de lonen te laten stijgen over alle inkomensniveaus.

McCann van het Productivity Institute stelde dat elk model voor inkomstenverdeling rekening moet houden met door investeerders ingeprijsde risico's in economisch minder productieve gebieden, zoals het noordoosten van Engeland. Publiek geld, zei hij, moet worden gebruikt om investeringen in deze gebieden minder risicovol te maken, zodat meer privaat kapitaal wordt aangetrokken dat tastbare groei oplevert. De opbrengsten zouden dan in lokale investeringspotten worden behouden naarmate activa rendement opleveren, terwijl de overheidssteun in de loop van de tijd zou afnemen — al blijft het een complexe taak om te zorgen dat prikkels voor groei behouden blijven.

Hierop zijn de staatsbank British Business Bank en het grotere National Wealth Fund gebaseerd, die kleinere bedrijven toegang tot financiering geven en grotere projecten enige backstop-steun bieden. McCann noemde beide organisaties "critical" voor regio's die hun eigen investeringspotten beheren. Hij waarschuwde echter dat het National Wealth Fund — voorheen de UK Infrastructure Bank — "lost its real sense of where it's going" was, verwijzend naar de focus op groene investeringen. Het fonds kende ook opstartproblemen sinds het werd hernoemd en uitgebreid toen Labour aantrad.

McCann suggereerde dat Burnhams eerste stappen erop wijzen dat hij het "getting it right", en wees erop dat de voormalige burgemeester eerder een housing investment loans fund had geleid. Dat zou kunnen zijn hoe Burnhams belofte om Britten meer "public control" te geven vorm krijgt.

Devolutie... maar niet zo

Op enig moment zal Burnhams en Healeys visie op devolutie waarschijnlijk botsen met de politiek. Ben Houchen, de Conservatieve metro mayor van de Tees Valley in het noordoosten, beloofde eventuele extra inkomsten te gebruiken voor belastingverlagingen voor lokale inwoners, waarop ministers zeiden dat hem dat niet zou worden toegestaan.

Een aantal denktanks en organisaties die waarschuwen tegen een uitbreiding van de staat schreef ook aan het ministerie van Financiën om belastingbetalers te beschermen tegen ongecontroleerde uitgaven en nieuwe stealth taxes. Andere linksgeoriënteerde organisaties, waaronder het aan Labour gelieerde Institute for Public Policy Research (IPPR), vinden dat burgemeesters moeten kunnen lenen om infrastructuurprojecten te financieren.

Waarschijnlijk worden juridische waarborgen ingebouwd om strikte controle te houden op hoe nieuw bevoegde beleidsmakers geld wel of niet mogen gebruiken. Dat betekent dat juristen mogelijk nieuwe bondgenoten worden van lokaal gekozen leiders die naar mazen in de wet zoeken.

Onvoldoende gecontroleerde lokale bestuurders kunnen gemakkelijk in de problemen komen — lokaal bestuur staat niet altijd synoniem voor financiële integriteit — en een reddingsoperatie van de overheid nodig hebben, wat de overheidsfinanciën verder onder druk zet. Lokale overheden in Nottingham en Birmingham zijn bijvoorbeeld al in financiële problemen gekomen door overbesteding en mislukte investeringen in uiteenlopende dossiers, van energieschema's tot woningbouw. Meer recent lag de Schotse regering, die bevoegd is om inkomstenbelastingtarieven te wijzigen, onder vuur nadat een door de SNP doorgevoerde verhoging van de heffing voor hogere inkomens leidde tot een daling van de inkomsten.

Hoewel een volledige opsplitsing van belastingbevoegdheden waarschijnlijk geen centraal onderdeel zal zijn van de aankomende devolutieplannen, kan het geven van Engelse of Welshe leiders meer bevoegdheid over tariefstelling het bredere systeem verder compliceren.

Risico's aan de horizon

Een omvangrijk devolutieprogramma zal waarschijnlijk jaren duren en Burnham of Healey mogelijk overleven. The Centre for Cities — een van Burnhams favoriete denktanks vanwege de focus op burgemeestersbevoegdheden — adviseert om in de eerste fase te focussen op metro mayors voordat de regeling wordt uitgebreid naar lokale overheden. Dat kan ertoe leiden dat gebieden in de West Midlands of Cornwall achterblijven, maar onderzoekers van de organisatie stellen dat de belastinggrondslagen tussen mayoral strategic authorities minder verschillen, terwijl stadsbestuurders, in tegenstelling tot lokale councils, niet verantwoordelijk zijn voor een breed scala aan essentiële diensten zoals sociale zorg. Burgemeesters zijn daarom mogelijk beter gepositioneerd om groei te stimuleren, mede omdat steden doorgaans betere financiële resultaten opleveren.

De denktank stelt dat al één procent van de inkomstenbelasting devolutie al merkbare effecten kan geven, al zouden vangnetten en een "contribution threshold" — waarbij succesvolle burgemeesters met hogere opbrengsten een deel van de inkomsten delen met achterblijvende regio's — ervoor zorgen dat regionale ongelijkheden niet toenemen.

Vroege fouten in de cruciale formule voor de verdeling van het geld kunnen averechts uitpakken. Het ministerie van Financiën heeft nauwelijks tijd om zich voor te bereiden, want de Budget is over slechts twee maanden. Maar na dertig jaar wachten op echte devolutie zullen lokale burgemeesters hopen dat Healey eindelijk klaar is voor de uitdaging.