Door Assad Baunto

(Deel 1)

Binnen minder dan een maand brengen kiezers hun stem uit bij de eerste parlementsverkiezingen voor de Bangsamoro Autonomous Region in Muslim Mindanao (BARMM). De stemming op 12 mei, gehouden naast de nationale tussentijdse verkiezingen, voltooit een transitie die in gang werd gezet door het vredesakkoord van 2014 tussen de regering van de Filipijnen en het Moro Islamic Liberation Front (MILF): BARMM werd opgericht onder de Bangsamoro Organic Law van 2019 om de vroegere Autonomous Region in Muslim Mindanao (ARMM) te vervangen en werd sindsdien bestuurd door een benoemde interim-autoriteit, terwijl de parlementsverkiezingen werden uitgesteld van 2022. Dertien politieke partijen dingen mee naar 80 zetels, en elk van hen zal een geloofwaardig plan voor goed bestuur moeten aanbieden in een geografisch verspreide regio die met zware economische beperkingen wordt geconfronteerd — een regio waarvan de grenzen zelfs verschoven nadat het Supreme Court in 2024 oordeelde dat Sulu, dat tegen ratificatie van de autonomiewet had gestemd, geen deel uitmaakt van BARMM.

De nieuwe regering erft een politiek landschap dat wordt geplaagd door onderling verbonden structurele problemen en beleidsfouten. Grote bureaucratieën en subsidieregelingen zijn verankerd geraakt in de politieke economie van de regio, waardoor directe verlichting vaak de moeilijkere taak van langetermijnontwikkeling heeft vervangen. Gemeenschappen verwachten steeds meer welvaart en betere diensten, maar ook al blijven de overheidsuitgaven toenemen, ze voldoen niet aan de publieke vraag door verkeerde prioriteiten.

De ontwikkeling van ayuda (hulp of ondersteuning) illustreert dit probleem. Het werd ingevoerd als noodhulp tijdens de Duterte-administratie en werd populairder toen President Ferdinand Marcos, Jr. begon met het uitdelen van rijststeun aan huishoudens met lage inkomens. Wat ooit een gerichte welzijnsstrategie was, is het voorkeursinstrument van bestuur in Bangsamoro geworden, verstrekt door ministeries, parlementsleden en agentschappen. De aantrekkingskracht is duidelijk: in een regio waar armoede wijdverbreid is, zijn weinig politieke boodschappen overtuigender dan een zak rijst.

Het hulpprogramma droeg ongetwijfeld bij aan lagere rijstprijzen, wat BARMM’s uiterst zeldzame episode van negatieve inflatie vorig jaar helpt verklaren. De meeste nieuwsberichten misten echter dat deze prestatie werd bereikt door aanhoudende publieke interventie en niet door landbouwproductiviteit of concurrerende markten. Veel van de rijst werd geïmporteerd, waardoor publieke middelen buiten de lokale economie terechtkwamen in plaats van de binnenlandse productie te versterken.

Dat onderscheid is belangrijk, omdat het een diepere structurele zwakte blootlegt. In slechts tweeënhalf decennium is de landbouw- en visserijsector opmerkelijk gekrompen. Van bijna 60% begin jaren 2000 noteerde de sector slechts 29% van het Gross Regional Domestic Product van de regio van 2024 tot 2025, ook al blijft een groot deel van de beroepsbevolking volgens officiële schattingen van de Philippine Statistics Authority (PSA) afhankelijk van landbouw. Het hulpprogramma creëerde economische prikkels, maar doordat de overheid de rol van belangrijkste rijstverstrekker op zich nam, trokken private markten zich terug terwijl kleine detailhandelaren aan de rand het moeilijk kregen, en afhankelijkheid verdrong geleidelijk ondernemerschap.

Simpel gezegd is de ayuda-economie het politieke en economische opium van onze tijd. Welzijn blijft essentieel in tijden van tegenspoed, maar het kan geen vervanging zijn voor industrie en handel, en zeker niet voor investeringen of werkgelegenheid. Geen enkele samenleving heeft blijvende welvaart bereikt door alleen hulp te verdelen. Een regering die het gemakkelijker vindt om rijst uit te delen dan de omstandigheden te scheppen waarin mensen inkomen kunnen verdienen, loopt het risico verlichting te verwarren met ontwikkeling.

BARMM’s opgeblazen publieke sector

Misschien ligt de meest onmiddellijke uitdaging in de omvang en functie van de Bangsamoro-regering zelf. In veel ontwikkelende democratieën en kwetsbare economieën zijn het uitbreiden van de verantwoordelijkheden van de overheid en, bij uitbreiding, het vergroten van de publieke uitgaven de standaardreactie geworden op sociale en economische problemen. In de Bangsamoro-regio wordt de aanname dat een grotere overheid tot beter bestuur leidt echter steeds moeilijker te verdedigen. Tot dusver heeft bureaucratische expansie vaker geleid tot dubbeling en stijgende fiscale verplichtingen, zonder enige overeenkomstige verbetering in belangrijke publieke diensten zoals onderwijs, water en energie, of in het uitbreiden van de economie en het diversifiëren ervan.

Naast rijststeun bleef de Bangsamoro Transition Authority (BTA) — de interimregering en het parlement onder leiding van MILF-voorzitter Ahod Ebrahim als Chief Minister — hardnekkig uitgaven nastreven voor een reeks programma’s die vrij te verkrijgen waren — van huisvesting en landbouwapparatuur tot bedrijfsbeurzen, begrafenisondersteuning en vervoer en verblijf voor bedevaarten naar Mekka. Veel van deze initiatieven beantwoorden aan reële behoeften, maar er waren nauwelijks wederzijdse verplichtingen van begunstigden. De praktijk weerspiegelt een bestuursfilosofie die directe verdeling boven langetermijn economische ontwikkeling verkiest, aangewakkerd door politieke prikkels voor welzijnspopulisme dat onmiddellijke en zichtbare voordelen oplevert. Die uitgaven rusten op een fiscale basis die geen enkele andere Filipijnse regio kent: de Bangsamoro Organic Law kent automatisch een jaarlijkse block grant toe gelijk aan 5% van de netto binnenlandse belastinginkomsten van de nationale overheid van het voorgaande jaar, plus een Special Development Fund van PHP 100 miljard verspreid over tien jaar, waardoor de regionale regering beschikt over een gestage stroom nationale middelen om te verdelen.

Het gevolg is een publieke sector die is opgezwollen tot ongeveer 40% van BARMM’s economie, vergeleken met 15% voor de nationale overheid — een verbluffende uitbreiding ten opzichte van de vorige decennia. Relatief gezien plaatst dit BARMM op een niveau vergelijkbaar met Japan, Nieuw-Zeeland, Canada en het Verenigd Koninkrijk, en brengt het dicht bij de rangschikkingen van welvaartsstaten in de Noordse landen.

Toch blijft hardnekkige armoede bestaan, samen met hoge ondervoeding en een lage levensverwachting. Volgens PSA-gegevens leefde in 2023 23,5% van de gezinnen in BARMM in armoede, meer dan het dubbele van het nationale gemiddelde, en de regio stond consequent op de eerste of tweede plaats onder de regio’s met de hoogste armoede-incidentie. Deze lasten drukken op gemeenschappen die nog herstellen van het beleg van Marawi City in 2017, een vijf maanden durend conflict dat honderdduizenden inwoners verdreef en waarvan de wederopbouw jaren later nog steeds niet voltooid is. Van 2020 tot 2025 konden vrouwen in BARMM zes jaar minder lang leven, en mannen vijf jaar minder, dan de gemiddelde Filipijn. Hoewel de kindersterfte is verbeterd, is drie op de 10 kinderen in de regio ondervoed in de zin van groeivertraging, het hoogste percentage in het land, volgens het Food and Nutrition Research Institute van het Department of Science and Technology.

De onderwijssector vormt een andere ernstige uitdaging. In de 2024 Functional Literacy, Education, and Mass Media Survey van de PSA noteerde BARMM het laagste basisgeletterdheidsniveau van het land, 81%, vergeleken met het nationale gemiddelde van 90%. Deze kloof beperkt het vermogen van de Bangsamoro om een fatsoenlijk inkomen te verdienen en volledig deel te nemen aan de economie.

Overheidsuitgaven zijn op zichzelf geen goede maatstaf voor effectief bestuur, concludeert Baunto. De belangrijkere vraag is of overheidsuitgaven productieve capaciteit opbouwen en de levensstandaard verhogen door kansen te vergroten, of slechts afhankelijkheid vergroten — een vraag waarop het eerste gekozen parlement van de regio, met controle over de op block grant gebaseerde begroting, nu antwoord zal moeten geven.

(Vervolg volgt.)

Dit artikel is tot stand gekomen met redactionele ondersteuning van de op Mindanao gebaseerde journalist en uitgever Yasmin Arquiza.

Assad Baunto is een Mëranaw-econoom met meer dan twee decennia ervaring in publiek beleid en ontwikkeling. Hij heeft lokale en nationale overheden geadviseerd, gewerkt met internationale ontwikkelingsagentschappen als onderdeel van het team ter ondersteuning van het GPH-MILF-vredesproces, en gediend als adjunct-directeur planning van ARMM. Hij is momenteel verbonden aan de Development Advisory Group Philippines. Baunto behaalde masterdiploma’s aan de University of the Philippines School of Economics en aan Worcester College van de University of Oxford. (assadbaunto@gmail.com)