Unprogrammed Appropriations（非計画歳出）には、かつて財政的な意味があった。

それらは、議会が承認した支出でありながら、年次予算が成立した後に所定の財政条件が実現した場合にのみ執行できる、条件付き歳出として構想されていた。

理屈は明快だった。税収が予想を上回るかもしれない。新たな資金調達が可能になるかもしれない。外国援助を受ける事業が融資を確保するかもしれない。追加の財政余力が実際に生じたなら、議会はその使途をすでに承認していた。

この意味で、この仕組みは2つの目的を果たしていた。すなわち、財政規律を維持しつつ、まだ財源が確保されていない支出に対する立法府の統制を残すことである。

しかし、その財政上の前提は変わった。そして法理もそれに伴って変化した。

今日の問題は、Unprogrammed Appropriations が合憲かどうかだけではない。最高裁は、明確に定められた条件の下では、同制度が合憲たりうることを認めている。

より重要なのは、今日の財政環境において、それがなお実用的で、かつ憲法的に整合的な仕組みであり続けているかどうかである。

私の考えでは、答えは、きわめて限定的な意味においてのみ肯定される。

財政上の前提は弱まった

過去20年の大半において、フィリピンは慢性的な赤字、公的債務の増加、そして継続的な借入需要の下で運営されてきた。

このような状況では、年次予算成立後に政府全体の財政余力が真に改善することは、ますます難しくなっている。

これは、財政余力をひとつの歳入源だけで切り取って評価することはできないからである。

これは、Belgica における最高裁の法理から得られる重要な教訓のひとつである。最高裁による Unprogrammed Appropriations の扱いは、その解放条件を個別の財政事象に還元できないことを明確にしている。国家政府の財政状況は、統合された全体として考慮されなければならない。

これは、憲法上も財政上も理にかなっている。

歳入、借入、赤字、債務返済、そしてマクロ経済条件は相互に結びついている。ひとつの歳入源が増えたとしても、必ずしも政府に追加の財政余地が生じたことにはならない。

実際、全体の財政状況が変わらない、あるいは悪化しているのに、いわゆる「余剰」を使ってしまえば、この仕組みが守ろうとしていた規律そのものを損なうことになる。明確な財源区分と規律ある執行に依拠する予算制度において、本当の問題は、どこかに金があるかどうかではなく、議会が承認した財政計画を歪めずに、真に利用可能かどうかである。

皮肉なことに

ここに問題がある。

Unprogrammed Appropriations を発動するための真の財政条件を満たすことが難しくなるほど、財政余地があるように見せる別の方法を探したくなる。

2024年予算は、この危険を示している。

議会は、Unprogrammed Appropriations の財源確保を助けるため、政府所有法人の余剰資金または遊休資金を国庫へ移転することを認めた。その後、PhilHealth から600億ペソが移転され、さらにフィリピン預金保険公社からも相当額が求められた。

その後、最高裁は PhilHealth の移転を違憲と判断した。

この判断の重要性は PhilHealth にとどまらない。

本来それを発動させるはずだった財政状況を満たすことがますます難しくなっているにもかかわらず、条件付き歳出の仕組みが存続している場合に生じる制度上の圧力を示しているからである。

財政規律を守るための仕組みが、新たな歳入と誤って分類された現金の引き抜きによって財政余地を「製造」する誘因を生み出してはならない。

では、Unprogrammed Appropriations は違憲なのか。

必ずしもそうではない。

この区別は重要である。

最高裁は、この仕組み自体を違憲とはしていない。Belgica v. Executive Secretary では、2014年一般歳出法における Unprogrammed Fund を、歳出の特定性が十分であり、解放条件も憲法上許容されるとして支持した。

しかし Belgica は、この仕組みが機能しうる憲法上の空間を事実上狭めた。したがって、Unprogrammed Appropriations を単純に廃止すべきだとは私は考えない。むしろ、その実際上の憲法的役割は極めて限定的になったと主張する。

そして、残された最も明確な適用例は、外国援助プロジェクトである。

外国援助プロジェクトは別である

外国援助プロジェクトは、通常、より明確な財源基盤を持つ。二国間または多国間機関との締結済み融資契約に支えられているため、財源が特定されているからである。

しかし、ここにもよりよい憲法上の仕組みがある。

憲法自体がそれを定めている。

第6条第25項4号は、実際に利用可能な資金、または対応する歳入提案によって裏付けられた特別歳出法案を議会が制定することを認めている。外国援助プロジェクトが融資を確保したなら、議会はそれに対して直接歳出を行うことができる。この方法は、Unprogrammed Appropriations が本来常に果たすべきだったこと、すなわち、議会の歳出権を維持することを実現する。

議会が支出を承認し、行政府がそれを執行する。財源は明示され、事業も特定され、何がなぜ財源化されているのかを国民が確認できる。そして制度的説明責任も保たれる。

さらに望ましいのは、融資が早い段階で確保されている場合、事業を通常予算にそのまま組み込めることである。融資収入は予算支出および財源一覧における財源のひとつとして計上でき、事業は国家歳出計画に含めることができる。

それこそが、統合された国家財政計画が実現すべきことである。というのも、議員と国民が後日の条件付き解放ではなく、ひとつの場所で全体の財源構造を確認できるからだ。

自動歳出には慎重であるべきだ

適切に成立した外国援助プロジェクトを、債務返済と同様に自動的に歳出化する案も議論されてきた。

この類比は魅力的だが、説得力はない。

債務返済の自動歳出は、政府の信用力と契約上の義務を守るものである。外国ローンで賄われる事業はこれとは異なる。

政府が融資を返済する義務を負うことはありえても、事業そのものはなお政策判断である。したがって、議会は支出を審査し、承認する権限を保持すべきである。

NBN-ZTE から Northrail、その他の議論を呼んだ外国資金事業に至るまでの私たち自身の経験は、外国資金であることが事業を立法審査の外に置くべきでない理由を思い起こさせる。

外国資金であることは、自動的に賢明であることを意味しない。

そして、憲法上の免除を意味するわけでも決してない。

憲法はすでに、よりよい方法を示している

結局のところ、これは予算仕組みを廃止すべきだという議論ではない。今日の財政現実により合致する憲法上の仕組みを使うべきだという議論である。

将来の財政余力に依存する支出については、政府はその余力が真に現れるまで待つべきである。

融資が確定した外国援助プロジェクトについては、議会は特別歳出を制定できる。

十分早い段階で把握できる事業については、通常の国家歳出計画に組み込むことができる。

憲法はすでに、そのための手段を備えている。

より深い原則は単純である。憲法上の仕組みは、抽象的にはなお擁護できるというだけで存続してよいものではない。それが創設された憲法上の目的に、引き続き役立たなければならない。

Unprogrammed Appropriations は、真の財政上の不確実性に備えて設計された。だが、そのような不確実性を立証することは、ますます困難になっている。

Belgica は、その仕組みが作動しうる憲法上の条件を対応して狭めた。

残されているのは、主として外国援助プロジェクトのための、ごく狭い空間である。

そしてそこでも、憲法はよりよいものを提示している。すなわち特別歳出である。これは、議会の歳出権を尊重し、制度間の均衡を保ち、透明性を確保し、国民への説明責任を強化する仕組みである。

そうであれば、もはや問いは、Unprogrammed Appropriations が合憲かどうかではないのかもしれない。

よりよい問いは、なぜ、憲法自体がすでによりよい方法を提供しているのに、財政上の前提がほぼ消失した仕組みに依存し続けるのか、である。

Florencio “Butch” B. Abad 弁護士は、元予算管理省長官。現在は Ateneo School of Government の Professor of Praxis であり、DLSU の Tañada-Diokno School of Law の Senior Professional Lecturer を務めている。