C’è stato un tempo in cui le Unprogrammed Appropriations avevano senso dal punto di vista fiscale.

Erano concepite come stanziamenti contingenti — spese autorizzate dal Congresso ma attuabili solo quando, dopo l’approvazione del bilancio annuale, si fossero materializzate determinate condizioni fiscali.

La logica era semplice. Le entrate potevano rivelarsi superiori alle attese. Nuovi finanziamenti potevano diventare disponibili. Un progetto assistito dall’estero poteva ottenere il finanziamento del proprio prestito. Se si fosse realmente creata una capacità fiscale aggiuntiva, il Congresso aveva già autorizzato il modo in cui essa poteva essere utilizzata.

In questo senso, il meccanismo serviva a due scopi: preservare la disciplina fiscale e, al tempo stesso, mantenere il controllo legislativo su spese che non potevano ancora essere finanziate.

Ma quel presupposto fiscale è cambiato. E con esso è cambiata anche la giurisprudenza.

La questione oggi non è semplicemente se le Unprogrammed Appropriations siano costituzionali. La Corte Suprema ha riconosciuto che possono esserlo, a condizioni chiaramente definite.

La domanda più importante è se restino un meccanismo pratico e costituzionalmente coerente nell’attuale contesto fiscale.

Ritengo che la risposta sia: solo in un senso molto ristretto.

Il presupposto fiscale si è indebolito

Per gran parte degli ultimi due decenni, le Filippine hanno operato con deficit persistenti, un debito pubblico in aumento e continui fabbisogni di indebitamento.

In queste circostanze, ottenere un reale miglioramento della capacità fiscale complessiva del governo dopo l’approvazione del bilancio annuale è sempre più difficile.

Questo è importante perché la capacità fiscale non può essere misurata osservando un solo flusso di entrate in modo isolato.

Questa è una delle lezioni più importanti della giurisprudenza della Corte Suprema in Belgica. Il modo in cui la Corte ha trattato le Unprogrammed Appropriations chiarisce che le condizioni per il loro rilascio non possono essere ridotte a eventi fiscali isolati. La posizione fiscale del Governo nazionale va considerata come un insieme integrato.

Questo ha senso sia costituzionale sia fiscale.

Entrate, indebitamento, deficit, servizio del debito e condizioni macroeconomiche sono interconnessi. Un aumento in una fonte di entrata non significa necessariamente che il governo abbia acquisito ulteriore spazio fiscale.

Anzi, spendere il presunto “eccedenza” mentre la posizione fiscale complessiva resta invariata — o peggiora — vanifica proprio la disciplina che il meccanismo intendeva proteggere. In un sistema di bilancio che dipende da una chiara provenienza delle risorse e da un’esecuzione disciplinata, il vero punto non è se il denaro esista da qualche parte nel sistema, ma se sia realmente disponibile senza alterare il piano fiscale approvato dal Congresso.

L’ironia

Qui sta il problema.

Più diventa difficile soddisfare le vere condizioni fiscali per attivare le Unprogrammed Appropriations, maggiore è la tentazione di trovare modi alternativi per creare l’apparenza di spazio fiscale.

Il bilancio 2024 illustra questo rischio.

Il Congresso ha autorizzato il trasferimento al Tesoro nazionale di fondi eccedenti o inattivi di società di proprietà statale per contribuire a finanziare le Unprogrammed Appropriations. Successivamente, sono stati trasferiti P60 billion da PhilHealth, con un altro importo consistente richiesto alla Philippine Deposit Insurance Corp.

La Corte Suprema ha poi dichiarato incostituzionale il trasferimento da PhilHealth.

La portata di quella decisione va oltre PhilHealth.

Essa illustra la pressione istituzionale che nasce quando un meccanismo di stanziamento contingente sopravvive anche se le circostanze fiscali che avrebbero dovuto attivarlo sono diventate sempre più difficili da soddisfare.

Un meccanismo pensato per proteggere la disciplina fiscale non dovrebbe creare incentivi a fabbricare spazio fiscale attraverso prelievi di cassa erroneamente classificati come nuove entrate.

Ma le Unprogrammed Appropriations sono incostituzionali?

Non necessariamente.

Questa distinzione è importante.

La Corte Suprema non ha dichiarato incostituzionale il meccanismo in sé. In Belgica v. Executive Secretary, la Corte ha sostenuto l’Unprogrammed Fund nel General Appropriations Act del 2014 perché gli stanziamenti erano sufficientemente specifici e le condizioni per il loro rilascio erano costituzionalmente ammissibili.

Ma Belgica ha anche ristretto in modo effettivo lo spazio costituzionale entro cui il meccanismo può operare. Ecco perché non sostenerei che le Unprogrammed Appropriations debbano semplicemente essere abolite. Sosterrei invece che il loro ruolo costituzionale pratico è diventato estremamente ristretto.

E il caso più chiaro rimasto è quello dei progetti assistiti dall’estero.

I progetti assistiti dall’estero sono diversi

I progetti assistiti dall’estero hanno di norma una base di finanziamento più definita. Sono sostenuti da accordi di prestito conclusi con istituzioni bilaterali o multilaterali. La fonte di finanziamento è quindi identificata.

Ma anche in questo caso esiste un meccanismo costituzionale migliore.

La stessa Costituzione lo prevede.

L’Articolo VI, Sezione 25(4) autorizza il Congresso ad approvare una legge speciale di stanziamento sostenuta da fondi effettivamente disponibili, oppure da una corrispondente proposta di entrata. Una volta che un progetto assistito dall’estero ha assicurato il proprio finanziamento, il Congresso può stanziare direttamente le risorse. Questo approccio fa ciò che le Unprogrammed Appropriations avrebbero sempre dovuto fare: preserva il potere della borsa del Congresso.

Il Congresso autorizza la spesa. L’Esecutivo la attua. Il finanziamento è identificato. Il progetto è identificato. Il pubblico può vedere cosa viene finanziato e perché. E la responsabilità istituzionale resta intatta.

Meglio ancora, quando il finanziamento è assicurato abbastanza presto, il progetto può semplicemente essere incluso nel bilancio ordinario: i proventi del prestito possono figurare tra le fonti di finanziamento nel Budget of Expenditures and Sources of Financing, mentre il progetto può essere incluso nel National Expenditure Program.

Questo è ciò che un National Fiscal Program integrato dovrebbe realizzare, perché consente ai legislatori e al pubblico di vedere l’intero quadro dei finanziamenti in un unico luogo invece che attraverso rilasci contingenti successivi.

Dobbiamo essere cauti sugli stanziamenti automatici

Si è anche discusso di rendere automaticamente stanziati i progetti assistiti dall’estero debitamente perfezionati, in modo simile al servizio del debito.

Il paragone è allettante, ma non convincente.

Gli stanziamenti automatici per il servizio del debito proteggono l’affidabilità creditizia dello Stato e i suoi obblighi contrattuali. Un progetto finanziato da un prestito estero è diverso.

Il governo può essere obbligato a rimborsare il prestito, ma il progetto in sé resta una scelta di politica pubblica. Il Congresso dovrebbe quindi conservare il potere di esaminare e autorizzare la spesa.

La nostra esperienza — da NBN-ZTE a Northrail e ad altri progetti finanziati dall’estero controversi — ricorda perché il finanziamento estero non dovrebbe collocare un progetto al di fuori del controllo legislativo.

Finanziato dall’estero non significa automaticamente saggio.

E certamente non significa esente per Costituzione.

La Costituzione ci offre già una via migliore

In definitiva, questo non è un argomento per abolire un meccanismo di bilancio. È un argomento per usare il meccanismo costituzionale che meglio si adatta alla realtà fiscale di oggi.

Per le spese dipendenti da una futura capacità fiscale, il governo dovrebbe attendere che tale capacità si materializzi realmente.

Per i progetti assistiti dall’estero coperti da finanziamenti perfezionati, il Congresso può approvare stanziamenti speciali.

Per i progetti conosciuti con sufficiente anticipo, essi possono essere incorporati nel normale National Expenditure Program.

La Costituzione fornisce già gli strumenti.

Il principio di fondo è semplice: un meccanismo costituzionale non dovrebbe sopravvivere solo perché può ancora essere difeso in astratto. Deve continuare a servire lo scopo costituzionale per cui è stato creato.

Le Unprogrammed Appropriations erano concepite per vere contingenze fiscali. Tali contingenze sono diventate sempre più difficili da dimostrare.

Belgica ha di conseguenza ristretto le condizioni costituzionali entro cui il meccanismo può operare.

Resta uno spazio molto ristretto, principalmente per i progetti assistiti dall’estero.

E anche lì, la Costituzione offre qualcosa di meglio: stanziamenti speciali — un meccanismo che rispetta il potere della borsa del Congresso, preserva l’equilibrio istituzionale, garantisce trasparenza e rafforza la responsabilità pubblica.

Forse, allora, la domanda non è più se le Unprogrammed Appropriations siano costituzionali.

La domanda migliore è: perché continuare a fare affidamento su un meccanismo il cui presupposto fiscale è in gran parte scomparso, quando la Costituzione stessa offre già una via migliore?

L’avv. Florencio “Butch” B. Abad è un ex Segretario del Department of Budget and Management. Attualmente è Professor of Praxis presso la Ateneo School of Government e Senior Professional Lecturer presso la Tañada-Diokno School of Law, DLSU.