Les États-Unis s'apprêtent à élargir leur conflit commercial avec un large éventail de pays en s'appuyant sur l'article 301 pour dénoncer une « surcapacité structurelle » qu'ils attribuent à l'intervention des pouvoirs publics. La Chine figure parmi les pays visés, selon Bloomberg :

Selon des personnes proches du dossier, les États-Unis s'apprêtent à imposer un tarif de 7,5 % sur les produits chinois en raison d'allégations d'excès de capacité manufacturière, avant un sommet prévu le mois prochain entre Xi Jinping et Donald Trump. Cette mesure ramènerait les droits de douane imposés à la Chine au titre du second mandat de Trump à environ 20 %, un niveau que Pékin a déjà jugé compatible avec sa trêve commerciale avec Washington. Ces droits s'ajoutent à d'autres taxes instaurées pendant le premier mandat de Trump et prolongées sous l'administration Biden.

Selon des personnes proches du dossier, les États-Unis s'apprêtent à imposer un tarif de 7,5 % sur les produits chinois en raison d'allégations d'excès de capacité manufacturière, avant un sommet prévu le mois prochain entre Xi Jinping et Donald Trump. Cette mesure ramènerait les droits de douane imposés à la Chine au titre du second mandat de Trump à environ 20 %, un niveau que Pékin a déjà jugé compatible avec sa trêve commerciale avec Washington. Ces droits s'ajoutent à d'autres taxes instaurées pendant le premier mandat de Trump et prolongées sous l'administration Biden.

Cette évolution avait été annoncée par l'analyse « After IEEPA » de Brookings, publiée en mars.

Seize enquêtes annoncées le 11 mars portent sur ce que l'administration appelle la « surcapacité structurelle ». L'USTR soutient que certains pays — dont la Chine, l'Union européenne, le Japon, le Mexique, l'Inde, la Suisse, la Norvège et d'autres — maintiennent des politiques publiques telles que subventions, financements publics et planification industrielle, qui permettent aux usines de continuer à produire même lorsque les conditions de marché ne le justifient pas.

Seize enquêtes annoncées le 11 mars portent sur ce que l'administration appelle la « surcapacité structurelle ». L'USTR soutient que certains pays — dont la Chine, l'Union européenne, le Japon, le Mexique, l'Inde, la Suisse, la Norvège et d'autres — maintiennent des politiques publiques telles que subventions, financements publics et planification industrielle, qui permettent aux usines de continuer à produire même lorsque les conditions de marché ne le justifient pas.

Le terme « surcapacité » ne fait pas partie de ceux que l'auteur se rappelle avoir rencontrés dans ses cours de commerce international, en licence comme en master. Une recherche dans un manuel de référence n'a donné aucun résultat.

Cela ne signifie pas que l'expression soit absente de la discipline économique. Dans les modèles de concurrence monopolistique, la surcapacité apparaît explicitement, mais ces développements ont été formulés à l'origine dans un cadre strictement national (économie fermée).

Si la « surcapacité » désigne simplement le fait qu'un pays ne produit pas autant qu'il le pourrait, la question devient celle du seuil à retenir. Dans l'avis publié au Federal Register sur les enquêtes au titre de l'article 301, la réponse semble être 80 %.

En 2024, l'industrie manufacturière mondiale a généré 16 600 milliards de dollars de production économique, contre 16 400 milliards en 2023, selon les données de la Banque mondiale. Néanmoins, selon les estimations du gouvernement américain, le taux mondial d'utilisation des capacités manufacturières se situe entre 75,0 et 75,9 %, en deçà des taux sains d'environ 80 % pour de nombreux secteurs2. Cela indique que, s'agissant des biens manufacturés, même si la production mondiale progresse, l'offre mondiale sous-jacente dépasse la demande mondiale sous-jacente.

En 2024, l'industrie manufacturière mondiale a généré 16 600 milliards de dollars de production économique, contre 16 400 milliards en 2023, selon les données de la Banque mondiale. Néanmoins, selon les estimations du gouvernement américain, le taux mondial d'utilisation des capacités manufacturières se situe entre 75,0 et 75,9 %, en deçà des taux sains d'environ 80 % pour de nombreux secteurs2. Cela indique que, s'agissant des biens manufacturés, même si la production mondiale progresse, l'offre mondiale sous-jacente dépasse la demande mondiale sous-jacente.

Le seuil de 80 % semble emprunté à la littérature consacrée à la surcapacité dans l'acier…

La question passe ensuite de la théorie du commerce international au droit commercial — deux domaines qui ne concordent pas nécessairement, comme l'illustre le droit antidumping. L'USTR semble en outre définir la surcapacité structurelle différemment de la manière dont elle décrivait la surcapacité dans le rapport National Trade Estimate de 2025.

Comme le souligne Global Trade Alert :

Le périmètre de la définition est mesurable. Dans le rapport National Trade Estimate de 2025, publié un an plus tôt, l'USTR avait traité de la surcapacité pour deux économies : la Chine (acier, aluminium, solaire, véhicules électriques, batteries) et l'Indonésie (interdictions d'exportation de minerais contribuant à la surcapacité dans l'acier). L'annonce au titre de l'article 301 applique la « surcapacité structurelle » à 16 économies. La section « Background » de l'USTR définit deux niveaux d'analyse : des indicateurs de preuve (excédents commerciaux, faible utilisation des capacités, surcapacité sectorielle, entreprises non rentables) et sept interventions de politique publique présentées comme leurs causes (subventions à la production, compression des salaires, activités des entreprises publiques, obstacles à l'accès aux marchés, protection laxiste de l'environnement ou du travail, prêts subventionnés et manipulation monétaire). Pour l'ensemble des 16 économies, l'annonce documente 33 indicateurs de preuve mais ne cite que sept interventions politiques spécifiques. Pour dix économies, elle identifie des symptômes et laisse les causes à l'examen de l'enquête. Trois économies illustrent l'étendue de la définition. La Suisse est citée pour interventions sur le marché des changes et stérilisation des entrées de devises, sans preuve de surcapacité industrielle et sans intervention politique identifiée au-delà des pratiques monétaires. Le chapitre du NTE consacré à la Suisse traite des droits de douane, des subventions agricoles, des mesures sanitaires et de la localisation des données ; il ne fait aucune mention de la surcapacité, de la manipulation monétaire ou de l'excédent commercial comme sujets de préoccupation. La Norvège est citée pour le recyclage de ses revenus pétroliers via son fonds souverain plutôt que dans sa monnaie nationale ; son excédent bilatéral avec les États-Unis s'élève à 1,9 milliard de dollars. Le chapitre du NTE consacré à la Norvège ne fait référence ni aux pratiques monétaires, ni aux opérations du fonds souverain, ni à la surcapacité. Le Japon dégage un déficit mondial des échanges de biens d'environ 36 milliards de dollars, mais il figure dans la liste sur la base de son excédent bilatéral et de la part des entreprises non rentables dans son économie. Divergence avec le rapport National Trade Estimate Le S301 et le NTE divergent sensiblement. Un examen systématique du NTE 2025 sur l'ensemble des 16 chapitres consacrés aux économies ciblées montre que les catégories centrales du S301 apparaissent à peine dans le vocabulaire analytique du NTE. Ni l'intervention monétaire, ni la sous-évaluation, ni les entreprises zombies n'y figurent comme sujets de préoccupation, nulle part dans le document. La « surcapacité » est cantonnée presque entièrement à la section Chine et à une brève référence à l'Indonésie. La divergence s'étend aux causes relevant des politiques publiques : le NTE documente les cas relevant des sept interventions politiques définies par l'USTR de manière bien plus étendue que le S301. Les obstacles à l'accès aux marchés, par exemple, sont documentés dans le NTE pour 15 des 16 économies ciblées ; le S301 ne cite pas les obstacles à l'accès aux marchés comme cause de surcapacité pour l'une d'entre elles, même si certains chapitres pays décrivent des pratiques (telles que les restrictions à l'exportation de l'Indonésie) qui pourraient plausiblement être rangées sous cette rubrique. Le NTE est un document consacré aux causes des distorsions commerciales. Le S301, à ce stade, documente des indicateurs et laisse la plupart des causes non précisées. Le périmètre de la définition est mesurable. Dans le rapport National Trade Estimate de 2025, publié un an plus tôt, l'USTR avait traité de la surcapacité pour deux économies : la Chine (acier, aluminium, solaire, véhicules électriques, batteries) et l'Indonésie (interdictions d'exportation de minerais contribuant à la surcapacité dans l'acier). L'annonce au titre de l'article 301 applique la « surcapacité structurelle » à 16 économies. La section « Background » de l'USTR définit deux niveaux d'analyse : des indicateurs de preuve (excédents commerciaux, faible utilisation des capacités, surcapacité sectorielle, entreprises non rentables) et sept interventions de politique publique présentées comme leurs causes (subventions à la production, compression des salaires, activités des entreprises publiques, obstacles à l'accès aux marchés, protection laxiste de l'environnement ou du travail, prêts subventionnés et manipulation monétaire). Pour l'ensemble des 16 économies, l'annonce documente 33 indicateurs de preuve mais ne cite que sept interventions politiques spécifiques. Pour dix économies, elle identifie des symptômes et laisse les causes à l'examen de l'enquête. Trois économies illustrent l'étendue de la définition. La Suisse est citée pour interventions sur le marché des changes et stérilisation des entrées de devises, sans preuve de surcapacité industrielle et sans intervention politique identifiée au-delà des pratiques monétaires. Le chapitre du NTE consacré à la Suisse traite des droits de douane, des subventions agricoles, des mesures sanitaires et de la localisation des données ; il ne fait aucune mention de la surcapacité, de la manipulation monétaire ou de l'excédent commercial comme sujets de préoccupation. La Norvège est citée pour le recyclage de ses revenus pétroliers via son fonds souverain plutôt que dans sa monnaie nationale ; son excédent bilatéral avec les États-Unis s'élève à 1,9 milliard de dollars. Le chapitre du NTE consacré à la Norvège ne fait référence ni aux pratiques monétaires, ni aux opérations du fonds souverain, ni à la surcapacité. Le Japon dégage un déficit mondial des échanges de biens d'environ 36 milliards de dollars, mais il figure dans la liste sur la base de son excédent bilatéral et de la part des entreprises non rentables dans son économie. Divergence avec le rapport National Trade Estimate Le S301 et le NTE divergent sensiblement. Un examen systématique du NTE 2025 sur l'ensemble des 16 chapitres consacrés aux économies ciblées montre que les catégories centrales du S301 apparaissent à peine dans le vocabulaire analytique du NTE. Ni l'intervention monétaire, ni la sous-évaluation, ni les entreprises zombies n'y figurent comme sujets de préoccupation, nulle part dans le document. La « surcapacité » est cantonnée presque entièrement à la section Chine et à une brève référence à l'Indonésie. La divergence s'étend aux causes relevant des politiques publiques : le NTE documente les cas relevant des sept interventions politiques définies par l'USTR de manière bien plus étendue que le S301. Les obstacles à l'accès aux marchés, par exemple, sont documentés dans le NTE pour 15 des 16 économies ciblées ; le S301 ne cite pas les obstacles à l'accès aux marchés comme cause de surcapacité pour l'une d'entre elles, même si certains chapitres pays décrivent des pratiques (telles que les restrictions à l'exportation de l'Indonésie) qui pourraient plausiblement être rangées sous cette rubrique. Le NTE est un document consacré aux causes des distorsions commerciales. Le S301, à ce stade, documente des indicateurs et laisse la plupart des causes non précisées.

Il est également à noter que plusieurs secteurs affichent à la fois un taux d'utilisation des capacités inférieur à 80 % et des exportations :

D'autres analyses d'Evenett sont disponibles ici dans le contexte des États-Unis et de la Chine.