Par Tim Sarson, responsable de la politique fiscale chez KPMG

Il serait naturel de penser que prédire l'impact d'une annonce fiscale majeure sur le sentiment public est simple — les baisses d'impôts suscitent la satisfaction, les hausses provoquent l'indignation. Les preuves révèlent cependant une réalité plus complexe.

À mon retour au Royaume-Uni après une pause de deux mois loin du quotidien, j'ai découvert que la politique avait connu son propre redémarrage. Le parti au pouvoir a en quelque sorte éteint puis rallumé la machine, pour réapparaître avec un nouveau Premier ministre et un cabinet remanié. Le système d'exploitation sous-jacent reste le même, mais l'apparence générale est radicalement différente — fini le style sobre et monochrome de l'ancienne version, place à quelque chose de plus décontracté, plus énergique et nettement plus ancré dans le Nord.

Les « vibes » ont changé. Et oui, aujourd'hui nous allons parler de « vibes » — le mot politique à la mode au Royaume-Uni (The Guardian).

Sentiment et substance

Les « vibes » — ou ce qu'un économiste appellerait le « sentiment » — comptent énormément en politique. Réussir à instaurer le bon sentiment permet de faire passer des réformes assez radicales sans la moindre protestation, tant que les chiffres sont cohérents. Le manquer, et même une légère modification de politique peut vous attirer des ennuis politiques. Un sentiment positif encourage les dépenses des consommateurs et des entreprises, et les marchés de capitaux achètent la dette souveraine à des rendements raisonnables, créant un cercle vertueux : une croissance plus forte, des finances publiques plus saines, des rendements des gilts plus bas et plus de marge budgétaire pour offrir aux électeurs des avantages concrets. Cette marge budgétaire est elle-même mesurée formellement : l'Office for Budget Responsibility publie des prévisions indépendantes lors de chaque Budget, et la marge que ses chiffres dégagent limite — ou permet — ce que le Chancelier peut annoncer.

La politique fiscale est l'un des domaines les plus chargés émotionnellement du gouvernement, façonnant à la fois les sentiments et les comportements. Après tout, c'est la partie où l'État prend l'argent des citoyens. Le jour du Budget est l'occasion annuelle du Chancelier de l'Échiquier de faire la une des journaux — pour le meilleur ou pour le pire.

À la suite de deux événements budgétaires inhabituellement sombres articulés autour de « choix difficiles », je m'attends à ce que le premier Budget de John Healey adopte un ton plus optimiste depuis la tribune tout en restant réaliste. Les annonces moins réjouissantes seront probablement reléguées dans les faisceaux denses de détails publiés sur le site web de la HMRC après le discours.

La politique imprévisible des changements fiscaux

Si vous étiez un nouveau Chancelier cherchant à consolider les finances publiques et à réformer le système fiscal, comment aborderiez-vous la tâche ? En politique fiscale, on dépense soit du capital financier pour un bénéfice politique, soit du capital politique pour un bénéfice financier.

Il est tentant de supposer que la réaction du public à une mesure fiscale peut être prédite selon qu'elle donne ou qu'elle prend. Cependant, l'équipe politique de KPMG a examiné les mesures fiscales récentes et le bruit que chacune a généré, en s'appuyant sur les sondages de YouGov et les archives parlementaires de Hansard. Les résultats sont frappants : il n'existe aucune corrélation claire entre les baisses d'impôts et les réactions positives, ni entre les hausses d'impôts et la négativité.

Certaines mesures de hausse fiscale ont suscité une controverse largement disproportionnée par rapport à leur impact budgétaire. La réforme de l'Agricultural Property Relief pour l'impôt sur les successions (IHT) en est un exemple emblématique. Éviter ce type de changement politiquement toxique permet de préserver le capital politique pour des réformes plus déterminantes.

D'autres mesures ont été à la fois impopulaires et financièrement significatives, comme l'augmentation des cotisations d'assurance nationale des employeurs (NIC). Certaines passent inaperçues au départ — le gel des seuils de l'impôt sur le revenu a suscité peu de vagues immédiates mais est depuis devenu, selon le nouveau Premier ministre, une plainte majeure des électeurs lors du porte-à-porte à Makerfield.

D'autres politiques encore obtiennent des sondages positifs malgré une opposition farouche des contribuables concernés. Les réformes des non-dom et la taxe sur les superprofits du pétrole et du gaz en sont des exemples notables. Les réductions des cotisations NIC pour les employés annoncées avant les dernières élections étaient coûteuses mais, bien qu'elles aient obtenu des sondages favorables, ont suscité peu d'enthousiasme public au moment des faits. Les mesures relatives aux incitations fiscales pour les entreprises sont souvent trop obscures pour être remarquées par le grand public.

La tendance qui se dégage est claire : les politiques qui imposent une charge importante à un petit groupe de contribuables génèrent bien plus de presse négative que celles qui répartissent une charge modeste sur l'ensemble de la population.

Une recette pour octobre

Le Chancelier pourrait éliminer un certain nombre de bernacles du navire budgétaire lors du Budget d'octobre sans nuire gravement aux finances publiques, et pourrait, si nécessaire, générer des recettes supplémentaires substantielles tout en évitant un retour de flamme excessif. Mais le paysage est complexe. Des réformes bien accueillies par le public peuvent avoir des effets secondaires comportementaux dommageables, ou enchevêtrer davantage un système déjà complexe par de petites dérogations irritantes. Inversement, des changements positifs peuvent passer inaperçus, se révéler impopulaires voire clivants, tout en produisant des bénéfices économiques importants à terme.

Considérons trois exemples. Supprimer les droits de timbre sur les transactions d'actions passerait presque inaperçu auprès des électeurs mais enverrait un signal clair et relativement peu coûteux aux marchés de capitaux. Ajuster les seuils de revenus et les dégressivités pour éliminer les taux marginaux ultra-élevés n'obtient au mieux qu'un sondage neutre, car cela ressemble à un avantage fiscal pour les plus aisés. Réduire le taux principal de l'impôt sur les sociétés n'est même pas réclamé à grand bruit, pourtant la politique britannique consistait il y a peu à réduire explicitement le taux vers 17 pour cent afin de stimuler l'investissement — une trajectoire qui a été inversée lorsque le taux principal est passé de 19 à 25 pour cent en 2023, plaçant le Royaume-Uni au-dessus de la moyenne de l'OCDE et réduisant son avantage concurrentiel en matière de fiscalité des entreprises.

En tenant compte de tout cela, voici une formule potentielle pour un événement budgétaire modérément réussi :

• Quelques mesures peu coûteuses mais populaires, chacune évaluée selon le critère : cela rend-il le système fiscal plus simple ou plus compliqué ?
• Des politiques de hausse fiscale, si nécessaire, qui répondent à deux questions : cela va-t-il provoquer une indignation disproportionnée pour un gain budgétaire limité, et sommes-nous certains que cela n'entraînera pas de conséquences économiques défavorables à terme ?
• Des réformes et révisions structurelles nécessaires, annoncées discrètement le jour même et soumises à une consultation appropriée avant leur entrée en vigueur.
• Là où une marge budgétaire existe, des mesures d'allègement fiscal capables de stimuler la productivité et l'investissement et de s'autofinancer — comme l'élargissement du champ du patent box ou l'amélioration des règles du Foreign Income and Gains pour ce que l'on appelait auparavant les non-dom (Budget).

Si Healey parvient à livrer au moins une partie de tout cela, et ce avec le sourire, alors mes vibes seront définitivement au beau fixe. Espérons qu'il en ira de même pour le grand public et les marchés de la dette.

Tim Sarson est responsable de la politique fiscale chez KPMG.