Le mur tarifaire n’est pas tombé ; il a changé de fondement juridique.

À 00 h 01, heure de l’Est, le 24 juillet, à l’instant exact où la surtaxe temporaire à l’importation prévue à la section 122 a expiré, des droits de 10 % ou 12,5 % sont entrés en vigueur sur les marchandises provenant de 60 économies au titre de la section 301 du Trade Act de 1974. Ces économies représentent environ 99,4 % des importations américaines en valeur. Deux poursuites déposées ce jour-là devant la U.S. Court of International Trade décrivent les tarifs liés au travail forcé comme la troisième version illégale d’un même régime tarifaire mondial. Ces actions font suite à la décision de la Cour suprême de février invalidant les tarifs fondés sur l’International Emergency Economic Powers Act et à la décision de mai annulant la surtaxe de la section 122.

Les importateurs qui contestent ces tarifs ne sont pas opposés aux restrictions contre le travail forcé. Burlap & Barrel, l’importateur d’épices de New York à l’origine d’une action collective proposée, indique qu’il achète uniquement auprès de fournisseurs respectant les normes du travail et qu’il paie aux petits exploitants agricoles plusieurs fois ce qu’ils recevraient autrement. Learning Resources, l’entreprise familiale de jouets qui a obtenu gain de cause contre les tarifs IEEPA devant la Cour suprême, déclare dans sa plainte que les demandeurs “in no way, shape, or form condone reliance on forced labor or forced-labor imports. But that is not the real issue here.”

Avec une certaine ironie, une mesure présentée comme une attaque contre l’exploitation dans les chaînes d’approvisionnement mondiales semble avoir frappé en premier les importateurs qui ont bâti leur activité en l’évitant.

Ce qui a changé à la frontière

Dix-sept économies ont obtenu le taux de 10 %, dont le Canada, le Mexique, l’Inde, l’Indonésie, le Bangladesh et le Royaume-Uni. Ce taux s’applique parce que chacune dispose d’une interdiction d’importer des biens issus du travail forcé, a pris l’engagement d’en adopter une dans le cadre d’un Agreement on Reciprocal Trade, ou applique un régime partiel. Toutes les autres économies paient 12,5 %.

Cinq économies ont été traitées différemment. Pour l’Union européenne et Taïwan, le droit correspond au plus élevé entre 10 % et le taux de la nation la plus favorisée, ce qui signifie que les marchandises déjà soumises à un droit de 10 % ou plus ne supportent pas de charge supplémentaire. Le Japon, la Corée du Sud et la Suisse bénéficient du même traitement à 12,5 %.

Le droit s’ajoute aux prélèvements existants au lieu de les remplacer. Les marchandises visées restent soumises aux droits de douane ordinaires, aux droits antidumping et compensateurs, ainsi qu’aux droits existants au titre de la section 301 ; les produits chinois et brésiliens supportent donc désormais les deux. Les marchandises relevant de la section 232 sont totalement exclues : acier, aluminium, cuivre, automobiles, pièces automobiles et bois. Les marchandises canadiennes et mexicaines entrées en franchise de droits au titre de l’USMCA sont exemptées, tout comme les textiles CAFTA-DR.

Cela fait de la classification, et non de l’origine seule, le facteur déterminant de l’exposition. Le texte publié s’étend sur 431 pages et se compose en grande partie de listes d’exclusion, ce qui est important car importateurs et courtiers doivent faire correspondre précisément les codes produits et les exemptions pour savoir si le nouveau droit s’applique.

Les utilisateurs de zones franches ont perdu un outil clé de planification. Les marchandises visées admises dans une zone ne peuvent entrer qu’en statut étranger privilégié, ce qui fige le taux du droit à la date d’admission plutôt qu’à l’entrée pour la consommation. Les marchandises stockées dans une zone n’échapperont pas au tarif si le taux baisse ultérieurement.

Une période de grâce de quatre jours s’est aussi appliquée : les marchandises déjà en transit avant le 24 juillet ont échappé au droit si elles ont été mises à la consommation avant le 28 juillet. Deux points restent en suspens. L’USTR fixera dans un avis distinct des quotas textiles pour le Bangladesh, le Cambodge, l’Indonésie et la Malaisie.

Le cœur des poursuites

La section 301(b) autorise l’USTR à agir uniquement après avoir établi qu’une pratique précise d’un pays précis est déraisonnable ou discriminatoire et porte atteinte au commerce américain, et toute réponse doit viser à supprimer cette pratique. Les deux plaintes soutiennent que l’USTR a omis le travail pays par pays qu’exige la loi.

Le calendrier constitue, selon elles, la meilleure preuve. L’USTR a ouvert 60 enquêtes le 12 mars, proposé une action le 5 juin et rendu ses décisions finales 133 jours après le lancement, alors qu’une seule enquête sur la Chine en 2017 et 2018 avait pris plus de sept mois. Une seule période de commentaires et une seule audience de trois jours ont couvert les 60 économies.

“Le troisième coup ne fait pas le charme”, affirme la plainte de Learning Resources dans son premier paragraphe.

La plainte de Burlap & Barrel allègue que la séquence s’est déroulée à l’envers, en soutenant que l’USTR a “determined the tariff rates first”, a calibré ces taux “to replicate the invalidated IEEPA rates”, puis a “assembled economy-specific findings afterward.” Les deux plaintes citent l’assurance du secrétaire au Trésor Scott Bessent selon laquelle les recettes tarifaires resteraient pratiquement inchangées après la décision de la Cour suprême. Toutes deux avancent aussi, à titre subsidiaire, que si la section 301 peut être étendue à ce point, elle constitue une délégation inconstitutionnelle du pouvoir fiscal du Congrès.

Ed Gresser, vice-président du Progressive Policy Institute et ancien assistant de l’USTR chargé de la politique commerciale et de l’économie, a déclaré au Section 301 Committee que le dossier ne pouvait pas soutenir cette mesure. Il a estimé qu’elle “will likely cost American goods buyers about $100 billion annually.” Customs and Border Protection a bloqué en moyenne environ 800 millions de dollars par an au cours des trois derniers exercices fiscaux sur la base de soupçons de contenu lié au travail forcé.

“Nous ne voyons pas dans le rapport, en fait, d’exemples d’expéditions de marchandises vérifiablement produites avec recours au travail forcé passant la douane et entrant dans les marchés de consommation ou les chaînes de production”, a témoigné Gresser.

Pourquoi le droit pourrait malgré tout survivre

L’USTR dispose d’un dossier administratif substantiel : deux séries d’audiences, plus de 2 100 commentaires et des consultations avec plus de 45 gouvernements visés par l’enquête. Elle dispose aussi d’indices que la menace tarifaire a produit des effets. Entre la proposition de juin et la décision finale, quatre économies ont adopté des interdictions d’importation liées au travail forcé et une cinquième a signé un accord commercial. Les cinq sont passées de 12,5 % à 10 %.

L’avis final est également conçu pour résister à une invalidation judiciaire partielle. Les pages 71 et 72 indiquent que chacun des 60 actes tarifaires est distinct des autres, destiné à fonctionner indépendamment, et précisent que si une exemption est annulée, le tarif continue de s’appliquer aux marchandises couvertes par cette exemption. Une victoire sur une économie ne ferait pas automatiquement tomber le reste.

L’histoire récente suggère que le recouvrement peut se poursuivre entre-temps. La Court of International Trade a annulé la surtaxe de la section 122 le 7 mai, la Federal Circuit a suspendu cette injonction le 11 juin, et les droits ont continué de s’appliquer pendant l’appel.

Ce que font les importateurs maintenant

Burlap & Barrel indique avoir cinq expéditions arrivant aux ports de New York et New Jersey ainsi qu’à Baltimore, pour une valeur d’environ 124 407 dollars, avec un tarif attendu proche de 13 888 dollars. L’entreprise affirme avoir absorbé les droits antérieurs et que ces nouveaux droits mettent fin à cette situation.

La classe proposée couvre les importateurs enregistrés qui ont payé, ou paieront, des droits sur des marchandises mises à la consommation à partir du 24 juillet, un groupe que la plainte évalue à plusieurs milliers à l’échelle nationale. L’action demande des remboursements avec intérêts et une injonction interdisant le recouvrement. Aucune classe n’a été certifiée et aucun tribunal ne s’est encore prononcé.

Barry Appleton, avocat nord-américain du commerce avec plus de 30 ans d’expérience, a déclaré à l’USTR pendant la période de commentaires que le Trade Act renvoyait à une instance que l’agence n’a pas utilisée : le mécanisme de règlement des différends prévu dans les accords déjà signés par les partenaires visés.

“Un différend réglé par ce forum produit une décision de panel contraignante et un dossier de conformité”, a écrit Appleton. “Un différend réglé par un tarif ne produit qu’un tarif.”

L’enjeu est important, car les nouveaux tarifs de la section 301 figent des droits de 10 % à 12,5 % sur la quasi-totalité des importations américaines, au moment même où d’anciens régimes tarifaires mondiaux ont été invalidés, obligeant les importateurs à payer immédiatement pendant que les tribunaux déterminent si la procédure était légale. Le litige teste aussi jusqu’où le gouvernement peut étendre les lois commerciales pour préserver les recettes et le levier de négociation pendant que ces contestations suivent leur cours.