Zohran Mamdani est entré en fonction en brandissant l’étendard de « l’accessibilité », et a presque à lui seul placé cette question au centre du débat politique actuel. Parmi les initiatives du maire de 34 ans destinées à réduire le coût de la vie, celle qui a suscité le plus d’attention est sa proposition de faire entrer New York dans le commerce de l’alimentation.

Le projet de magasin alimentaire détenu par la ville paraît particulièrement radical, même pour ce démocrate socialiste assumé, car il placerait la municipalité en concurrence directe avec un vaste secteur privé profondément enraciné. Sur ses autres grandes propositions en matière d’« accessibilité » — service de bus gratuit et gel des loyers pour un million d’appartements — Mamdani mobilise simplement les pouvoirs réglementaires et budgétaires auxquels les maires démocrates ont traditionnellement recours pour renforcer les contrôles des prix du logement et étendre les avantages publics.

Ici, c’est différent. Il est extrêmement rare qu’une municipalité concurrence les entreprises locales en lançant ses propres activités. Le principal précédent concerne des sociétés d’infrastructure haut débit soutenues par la ville, qui affrontent Verizon, Comcast et des prestataires similaires, et ces initiatives ont soit peiné à décoller, soit échoué. Le prédécesseur de Mamdani, Eric Adams, a mis fin au déploiement de fibre optique de 2 milliards de dollars lancé sous le maire Bill de Blasio. Quant aux supermarchés, Chicago a abandonné l’an dernier un projet de magasin municipal jugé impraticable. Kansas City, apparemment la seule grande métropole à avoir jamais ouvert un supermarché financé par les contribuables, a mis fin à cette tentative ratée au début de 2025.

Par conséquent, le projet de Mamdani pourrait devenir l’initiative la plus ambitieuse jamais entreprise par une ville pour lancer sa propre activité dans un marché dominé par des acteurs privés. Le maire a identifié un vrai problème. Les New-Yorkais sont bel et bien confrontés à des prix très élevés pour des produits allant du poulet aux œufs en passant par le lait. La ville compte aussi de nombreux quartiers dits de « désert alimentaire » — des zones que le département américain de l’Agriculture définit comme des secteurs de recensement à faible revenu où une part importante des habitants vit loin d’un supermarché — où les résidents trouvent souvent peu d’autre chose que des produits transformés à proximité et doivent parcourir 20 minutes ou plus pour atteindre des magasins offrant un choix plus large d’aliments frais à moindre coût.

Mais ce problème est en grande partie auto-infligé. Contrairement à l’affirmation de Mamdani selon laquelle « le seul marché privé n’a pas fourni d’options alimentaires complètes et abordables », le véritable nœud du problème est un ensemble de réglementations dépassées — en particulier une règle qui bloque de fait l’ouverture de grands magasins là où ils sont le plus nécessaires. Ces règles empêchent les grandes enseignes de déployer des milliards de dollars de capital privé pour ouvrir les supermarchés géants, avec de longues rangées de caisses et de larges allées, qui affichent des prix bien plus bas dans les banlieues juste au-delà des frontières de New York.

En réalité, la solution proposée par Mamdani pourrait aggraver la situation en accordant aux magasins municipaux de généreuses subventions qui leur permettraient de pratiquer des prix inférieurs à ceux de concurrents privés dans la même zone, en les poussant potentiellement à la faillite. Un tel résultat élargirait les déserts alimentaires, à mesure que les commerces en place disparaîtraient et que les survivants augmenteraient leurs prix. Ce dont New York a besoin, ce ne sont pas des magasins municipaux menaçant des commerçants déjà fragiles, mais une déréglementation profonde qui favorise l’arrivée des grands supermarchés que les consommateurs recherchent et qui offrent généralement les meilleurs prix et le plus large choix.

Comme l’a déclaré à Fortune Mitchell Korbey, président du groupe d’urbanisme chez Herrick, Feinstein, LLP, qui a représenté de nombreuses grandes enseignes dans leurs démarches pour ouvrir des magasins à New York : « Beaucoup de nouveaux grands supermarchés ouvriraient si la ville levait les règles qui ont depuis longtemps perdu leur utilité. » E.J. Antoni, économiste à la Heritage Foundation, ajoute : « New York est en réalité inabordable par conception, et non comme résultat naturel du libre marché. Ses règles de zonage créent des monopoles artificiels qui réduisent la concurrence et limitent ce qui, sans ces règles, serait des lieux bien plus nombreux et meilleurs pour faire ses achats. »

Mamdani prévoit cinq magasins municipaux proposant des essentiels à prix très réduits

Le raisonnement du maire est le suivant : les prix alimentaires ont augmenté de 30 % depuis le début de la pandémie, donc la ville compensera cette hausse en permettant aux habitants d’acheter un panier de base à 30 % de moins. Le plan prévoit cinq supermarchés municipaux, un dans chacun des arrondissements, pour un coût total de construction de 70 millions de dollars — une somme modeste au regard du budget global de New York, qui atteint environ 115 milliards de dollars. Tous fonctionneraient sous une seule marque, « NYC Groceries ».

Les deux premiers magasins sont déjà prévus. Le premier serait un site de 15 000 square feet à Hunts Point, dans le Bronx, un désert alimentaire bien connu, et ouvrirait en 2027 dans un ancien centre de détention pour mineurs. Le second serait un magasin de 9 000 square feet dans le quartier de La Marqueta, à East Harlem, une autre zone à faibles revenus, et est programmé pour 2029.

Les magasins proposeraient les produits habituellement disponibles dans un supermarché, mais pas les cigarettes, la bière ni les tickets de loterie, qui représentent d’importantes sources de revenus pour les plus de 10 000 bodegas et delis de la ville. Leur principale spécificité serait un « panier de base » standardisé d’environ 20 produits sains, notamment de la viande, des fruits de mer, du lait, des œufs et du beurre. Ces articles seraient vendus en moyenne 30 % en dessous des prix de détail en vigueur pour les mêmes produits dans l’ensemble de New York.

La ville n’exploiterait pas directement les magasins. À la place, la Economic Development Corp. (EDC) a publié un appel d’offres de 44 pages pour recueillir des propositions d’opérateurs privés. Ces prestataires s’occuperaient de l’approvisionnement, des recrutements et de la mise en rayon, et seraient surtout responsables, avec l’EDC, de la mise en place des remises de 30 %. Les prix du panier de base resteraient inchangés pendant un mois, puis seraient ajustés pour le mois suivant, une politique que l’administration dit destinée à protéger les clients des fluctuations hebdomadaires des magasins privés et à leur permettre, selon les mots du maire, « de prévoir vos dépenses mensuelles ».

Les entreprises qui géreraient ces magasins recevraient des « affordability payments » annuels compensant intégralement la « perte » liée à la vente de produits de base bien en dessous du marché. Elles ne paieraient ni loyer ni taxe foncière. On ignore si cet avantage leur permettrait de dégager des profits exceptionnels ou même de rester en activité, car il s’agirait probablement d’opérateurs plus petits qui n’auraient pas la capacité d’achat des grandes chaînes, capables d’acheter en très gros volume.

Mamdani affirme que NYC Groceries rendra l’accès à des produits frais à prix raisonnable « no longer an unsolvable equation » et constituera « a blow for economic justice ». Il parle d’économies d’environ 90 dollars par mois, soit 1 000 dollars par an, pour les habitants de ses nouveaux magasins.

New York a déjà attiré de grands supermarchés, mais en a encore besoin de beaucoup plus

Il est important de noter que New York a déjà largement évolué par rapport à sa longue histoire dominée par de petites épiceries coûteuses, en se tournant vers des enseignes nationales et internationales offrant le plus grand choix et les meilleurs prix. Jusqu’en 1995, la ville ne comptait pratiquement aucun supermarché de grande surface. Les habitants faisaient leurs courses presque exclusivement dans des bodegas locales, ou dans des « independents » gérés par des propriétaires individuels sous des enseignes comme Food Town, Food Emporium, Urban Market, Gristedes et D’Agostino, qui appartiennent à des coopératives, ainsi que Key Food, qui exploite sa propre coopérative, permettant de mutualiser les achats auprès des grossistes.

Les bodegas sont évidemment petites, avec 1 000 à 4 000 square feet, mais les indépendants sont eux aussi de taille réduite, avec généralement 5 000 à 15 000 square feet. En raison de cette échelle limitée, les bodegas et des enseignes comme Gristedes et Food Town proposaient peu de produits génériques bon marché ; ils avaient surtout de la place pour les grandes marques, plus chères. Et cette situation a provoqué un tournant majeur.

Au début des années 1990, les clients de Harlem se plaignaient du manque d’options à bas prix et ont fortement plaidé pour un grand Fairway. Malgré une vive résistance des commerçants locaux, le projet a été approuvé et, en 1995, un Fairway d’environ 40 000 square feet a ouvert sur la 125th Street et le long de l’Hudson River. L’auteur se souvient très bien que nombre de ses amis guindés, frustrés par le manque d’options, venus de l’Upper East Side et de l’Upper West Side, se sont précipités dans ce lieu inhabituel à la recherche de vastes allées de type banlieue et de bonnes affaires.

Le Fairway (qui a fermé en 2020) a contribué à ouvrir la voie à un certain nombre de supermarchés de grande surface, inédits jusque-là, appartenant à des chaînes nationales. Aujourd’hui, Whole Foods d’Amazon compte 16 implantations à New York, dont deux immenses magasins d’environ 60 000 square feet, l’un à Columbus Circle, tandis que Trader Joe’s propose environ 18 magasins, dont un point de vente de 30 000 sq. ft. dans le Lower East Side. Stop & Shop en compte une vingtaine ; son magasin de Rockaway Beach, dans le Queens, occupe 30 000 square feet. Des acteurs internationaux arrivent aussi. Wegmans est également présent sur deux sites.

Des marques internationales font aussi leur entrée. Aldi d’Allemagne (dont la maison mère Aldi Nord possède également Trader Joe’s) exploite 26 supermarchés à bas prix destinés à une clientèle soucieuse de son budget, et son compatriote Lidi (détenu par Aldi Süd, sans lien avec Aldi Nord) compte environ 8 implantations, elles aussi concentrées dans les zones à revenus plus faibles.

Ces méga-magasins offrent généralement de meilleurs prix et davantage de variété que les indépendants. Si l’appartenance à une coopérative aide les supermarchés à propriétaire unique à acheter en gros, ils ne peuvent pas rivaliser avec le pouvoir d’achat d’un Whole Foods ou d’un Stop & Shop, qui exploitent respectivement 537 et 656 magasins aux États-Unis.

Ce qui manque encore, malgré l’arrivée de ces grands noms nationaux, c’est que — à l’exception d’Aldi et de Lidi — ils se concentrent généralement dans des quartiers à revenus élevés comme West Chelsea, Midtown et l’Upper East Side et l’Upper West Side de Manhattan, ainsi que dans des zones plus tendance du Queens et de Brooklyn. Cela laisse de nombreux déserts alimentaires dans des endroits comme Central Harlem, le South Bronx, Central Brooklyn, notamment Bed Stuy et Brownsville, ainsi que la North Shore de Staten Island. Dans ces zones, les bodegas dominent et vendent principalement des aliments transformés. Du poulet frais et du poisson peuvent se trouver à une demi-heure de marche. Même certains quartiers plus huppés, dont Soho et Long Island City, manquent encore d’options suffisantes.

Une raison pour laquelle New York compte autant de chaînes de pharmacies comme Walgreens et CVS, où une part énorme de l’espace est consacrée à l’alimentation, tient au fait que ces magasins surdimensionnés comblent le vide laissé par la pénurie de supermarchés à service complet. Les clients peuvent y acheter des sodas, des chips, des snacks et d’autres produits emballés, mais pas d’aliments frais.

Si les grands supermarchés exploités par des chaînes nationales et régionales sont si souvent exclus, c’est à cause d’une vieille loi de zonage qui nuit à la concurrence et à l’accessibilité — et que Mamdani, malgré son discours sur l’accessibilité, ne fait rien pour modifier.

La règle de zonage à l’origine de nombreux déserts alimentaires de New York

Dans les années 1970, New York a adopté une réglementation de zonage destinée à protéger sa base industrielle en déclin. L’objectif affiché était d’empêcher les grands commerces de détail de s’installer dans les zones de fabrication. À l’époque, la loi a bénéficié d’un large soutien et elle continue d’être défendue par les commerçants locaux. « Elle n’a rien fait pour empêcher le déclin de l’industrie manufacturière », a déclaré Korbey. « Elle est dépassée, mais elle figure toujours dans les textes. » Il semble clair que le conseil municipal hésite à l’abroger.

Concrètement, la réglementation exige que toute entreprise souhaitant construire ou ouvrir un commerce de plus de 10 000 square feet dans les vastes zones « M » de la ville — des secteurs zonés pour la fabrication — obtienne à la fois un permis spécial de la City Planning Commission et un vote favorable du City Council, qui compte 51 membres. Cela concerne tous les commerces de détail, y compris les magasins alimentaires.

Ces zones M incluent Bedford Avenue à Brooklyn, Gowanus et le waterfront de Red Hook à Brooklyn, des secteurs d’East New York, ainsi que de vastes portions inattendues de Long Island City et la majeure partie de Soho. Beaucoup de ces zones disposent précisément des grands espaces ouverts, du foncier disponible et des parkings nécessaires aux supermarchés de grande surface. Pourtant, les autorisations sont rares, et le simple fait d’arriver au moment où la ville rend une décision peut coûter si cher que cela dissuade la plupart des candidats avant même qu’ils ne se lancent.

Comme l’a noté l’analyste des politiques urbaines Stephen Smith dans un excellent article publié par le think tank à but non lucratif Vital City, Wegmans n’a obtenu l’autorisation d’ouvrir dans le Brooklyn Navy Yard qu’après s’être engagé à construire des surfaces commerciales et de bureaux qui restent inoccupées, et Whole Foods a dû couvrir un parking de turbines éoliennes et de panneaux solaires pour obtenir son emplacement à Gowanus.

Pour aggraver encore les choses, obtenir une autorisation pour un supermarché peut aussi être difficile et coûteux, voire impossible, dans les zones commerciales et résidentielles, les deux autres grandes catégories de zonage. Walmart a évité les zones M lorsqu’il a tenté de s’implanter à East New York, un quartier ouvrier de Brooklyn en manque de commerces alimentaires. Mais en 2012, l’opposition de groupes de petits commerçants et de syndicats a fait capoter le projet, et Walmart n’est pas revenu. En fait, beaucoup de grands magasins passent sous terre, là où l’interdiction de 10 000 square feet ne s’applique pas. Exemple : le magasin Whole Foods de Bedford Avenue, qui occupe 40 000 square feet en sous-sol.

Le plan de Mamdani ne laisse pas seulement les règles monopolistiques en place, il souffre aussi d’une mauvaise logique économique

Le problème n’est pas seulement que Mamdani ne fait pratiquement rien pour favoriser ce qui est vraiment nécessaire, à savoir laisser la liberté s’exprimer afin que New York accueille plutôt qu’elle ne repousse les magasins privés désireux d’offrir de meilleures affaires que la plupart de celles disponibles aujourd’hui. L’ensemble du dispositif NYC Groceries est un manuel pour lutter contre les forces du marché lorsque ce sont justement ces forces qui finiront par l’emporter. L’inconvénient le plus évident est que le programme ne fait pas économiser d’argent aux New-Yorkais dans leur ensemble. Il se contente de transférer les économies de 30 % sur l’alimentation à l’ensemble des habitants sous forme de taxes supplémentaires.

Comme le souligne Antoni de la Heritage Foundation, les détaillants alimentaires affichent des marges parmi les plus faibles de tous les secteurs, environ 2 cents pour chaque dollar de ventes. La mission des cinq NYC Groceries, qui consiste à vendre une grande partie de leurs produits 30 % moins cher, détournerait la clientèle des concurrents voisins, les contraignant potentiellement à fermer. Les supermarchés qui réalisent en moyenne une marge de 2 % sur les articles inclus dans le « panier de base » subiraient une perte de 28 % sur ces produits essentiels s’ils s’alignaient sur les prix de NYC Groceries. Comme les grands détaillants alimentaires sont déjà rares dans ces zones, les déserts alimentaires s’étendraient au lieu de se réduire.

Et qu’est-ce qui empêcherait des clients d’acheter de grandes quantités de viande et de poisson fortement subventionnés, puis de les revendre avec profit ? Mamdani n’a proposé aucun moyen de surveiller qui achète quoi afin d’empêcher un tel abus, qui semble pourtant être une menace évidente. Il faut s’attendre à un marché noir prospère, avec des intermédiaires achetant les produits à prix réduit pour les revendre ensuite à de nouveaux acheteurs avec une forte marge. Nous avons affaire à un cas classique où les contrôles des prix créent de gros avantages pour ceux qui trichent et exploitent le système.

Cela pourrait effectivement se produire. L’histoire des biens fortement subventionnés, on l’a vue dans des pays comme Cuba : ils sont rapidement épuisés, laissant les retardataires sans rien à acheter. Les magasins NYC Groceries seront fortement contraints de maintenir des rayons bien garnis pour des produits affichés à un prix presque d’un tiers inférieur à celui de la plupart des autres enseignes. Plus probablement, les rayons de lait, d’œufs et de fruits de mer se videront rapidement.

New York compte de nombreux immigrés cubains qui ont déjà vu ce type de magasins chez eux. La promesse est toujours la même : prix bas et abondance. La réalité est souvent faite de longues files d’attente et de rayons vides.

Partout dans le monde, les magasins publics font les mêmes grandes promesses d’abondance à bas prix, mais les clients n’y trouvent souvent guère plus que des étagères presque vides. Reste à voir si cette expérience audacieuse pourra démentir ce passé — et démentir ce qui relève moins de la théorie que de la loi : le marché gagne toujours.

Cette histoire a été publiée à l’origine sur Fortune.com