La dévolution est au cœur de la stratégie économique d’Andy Burnham. Maurício Alencar examine si la dévolution sous l’autorité du chancelier John Healey pourrait relancer les économies régionales britanniques — ou accentuer leurs fractures.

En 1998, deux des plus proches conseillers de Gordon Brown, alors chancelier, ont rédigé un rapport sur le fossé économique régional au Royaume-Uni. Ce document, intitulé 'Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment', proposait la création d’« agences de développement régionales » (RDA) afin d’encourager les responsables locaux à « travailler avec les entreprises » et à stimuler l’investissement. Au cours des 12 années suivantes, ces organismes ont dépensé des milliards de livres.

Les auteurs du rapport étaient Ed Balls et John Healey. Healey dirige aujourd’hui le Trésor, fort d’un mandat renouvelé de son nouveau patron, Andy Burnham, pour transférer le pouvoir fiscal et offrir une « croissance dans chaque code postal ».

Un héritage contesté

La vision de Balls et Healey a suscité de nombreuses critiques. Les RDA ont finalement été démantelées dans le cadre du programme de réduction des coûts de George Osborne à partir de 2010. Un rapport du National Audit Office indiquait que ces organismes avaient généré des rendements allant jusqu’à trois fois l’investissement dans certaines zones, produisant des gains à court comme à long terme. Toutefois, le même rapport concluait qu’ils compliquaient souvent les priorités, manquaient de responsabilité et ne tenaient pas leurs projections trop optimistes. Leurs détracteurs les considéraient comme de simples quangos redistribuant l’argent public.

En revenant sur le rôle des RDA en 2021, Healey a qualifié la décision du gouvernement de coalition de les abolir de « désespérée » et a accusé la campagne de Boris Johnson sur le « Levelling Up » d’être « entièrement fallacieuse ». Il a soutenu que les RDA avaient provoqué un changement d’état d’esprit à Whitehall, qui n’avait « jamais vraiment » estimé que les responsables locaux pouvaient façonner la politique économique. Selon lui, la cause de la dévolution reposait sur le « potentiel », une pensée plus créative et une politique fondée sur la géographie — une approche à laquelle le ministère des affaires avait été « résistant ».

L’engagement de Burnham pour la dévolution

Dès son premier jour à Downing Street, Andy Burnham s’est fait le champion de la dévolution, présentée comme le levier de croissance privilégié du gouvernement. Burnham a déclaré que l’ouverture de Number 10 North avait été le « meilleur jour de ma vie ».

En 2025, l’ancien maire du Grand Manchester a créé pour la région un fonds de 1 milliard de livres, le « Good Growth Fund », financé par des caisses de retraite des collectivités locales, des subventions publiques et des fonds issus du National Wealth Fund de Rachel Reeves. Ce fonds éclipse largement le fonds équivalent de 70 millions de livres mis en place par le maire de Londres, Sir Sadiq Khan.

Actuellement, les collectivités locales et les maires reçoivent environ 83 milliards de livres de subventions publiques, tandis que les autorités perçoivent aussi la taxe d’habitation et conservent une partie des recettes de la business rates. Les maires peuvent également instaurer d’autres prélèvements.

Dans les projets en préparation pour le Budget, les maires devraient recevoir une part plus importante des impôts « levés dans une communauté », au motif que le fait de conserver davantage de recettes incitera les responsables locaux à favoriser la croissance.

Les inquiétudes concernant les « postcode lotteries » et la perte de contrôle sur les finances publiques ont longtemps inquiété le Trésor. Pourtant, le Royaume-Uni, qui dispose de l’un des gouvernements les plus centralisés au monde, souffre déjà d’inégalités régionales plus marquées que des pays comme l’Allemagne et la Suède, qui ont réparti les pouvoirs loin de leurs capitales. Les Länder et les municipalités allemandes, par exemple, contrôlent des parts importantes de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les entreprises, tandis que les collectivités locales suédoises prélèvent leur propre impôt sur le revenu — des structures que les économistes associent à un développement régional plus équilibré. Les centristes travaillistes estiment que la dévolution, bien mise en œuvre, est à la fois cohérente sur le plan idéologique et bénéfique sur le plan économique. Les critiques y voient une distraction par rapport à une mission plus large favorable à la croissance.

Nation de la dévolution

Alors que la dévolution fiscale n’était qu’un ajout à la conférence de Rachel Reeves sur la croissance en mars, elle constitue le pilier central de la mission de Burnham et Healey au gouvernement. Les deux dirigeants ont toutefois été avertis : une erreur pourrait aggraver les fractures économiques et ancrer davantage la stagnation britannique.

« Si vous vous trompez dès la première fois, revenir en arrière sera un cauchemar. Si vous réussissez dès la première fois, les investisseurs se diront alors : “En fait, le jeu commence” », a déclaré le professeur Philip McCann, spécialiste de l’économie urbaine et régionale au Productivity Institute.

Les responsables du Trésor sont confrontés à plusieurs écueils dans la conception d’un système de répartition des recettes. Premièrement, le modèle de financement ne doit pas laisser certaines régions de côté en raison d’une croissance structurellement plus faible. Deuxièmement, les réformes doivent durer dans le temps et résister à d’éventuelles coupes d’un futur gouvernement. Troisièmement, elles doivent produire des gains durables plutôt que des bénéfices de courte durée.

La manière exacte de répartir l’argent est désormais au centre d’un débat houleux à Westminster.

Le cadre le plus simple consisterait à attribuer à chaque zone un pourcentage fixe des recettes générées localement. À première vue, c’est ce que Burnham et Healey semblaient suggérer lorsqu’ils ont déclaré que les autorités pourraient conserver une partie des recettes de l’impôt sur le revenu.

Un tel système profiterait toutefois presque exclusivement à Londres. Comme l’a souligné le cabinet comptable BFN en 2024, Kensington and Chelsea a généré quelque 4,5 milliards de livres de recettes d’impôt sur le revenu en 2022, contre 920 millions de livres pour Manchester City Council, qui se classait 62e sur la liste de l’impôt sur le revenu, derrière des dizaines de conseils londoniens.

Le problème londonien

Le chercheur de Oxford Economics Liam Sides a expliqué que si Londres connaissait une croissance plus rapide et conservait davantage de revenus générés localement, cela créerait pour la capitale un « cercle auto-entretenu de croissance plus rapide ». Le gouvernement central pourrait alors reprendre des fonds à Londres et les redistribuer aux zones à plus faible croissance — « punissant » en pratique la capitale pour avoir obtenu de meilleurs résultats.

« À ce stade, a-t-il dit, toute la logique visant à encourager la croissance est complètement sapée. »

Les modèles alternatifs devront donc sans doute reposer sur davantage que la seule taille absolue du revenu local ou son rythme de croissance.

David Phillips, de l’Institute for Fiscal Studies, a proposé une autre approche. Un cadre fondé sur le partage d’une part fixe des recettes d’impôt sur le revenu pourrait se révéler volatil d’une année sur l’autre et rendre les systèmes fiscaux locaux trop dépendants des contribuables les plus imposés. À l’inverse, un taux fixe en pence par livre dans chaque tranche d’imposition ferait supporter au gouvernement central le coût de toute baisse de taux, tout en incitant les collectivités locales à bénéficier d’une hausse des salaires à tous les niveaux de revenu.

Mais McCann, du Productivity Institute, a estimé que tout mécanisme de partage des recettes devrait tenir compte du risque perçu par les investisseurs dans les zones économiquement moins productives, comme le Nord-Est de l’Angleterre. L’argent public, a-t-il dit, devrait servir à réduire le risque des investissements dans ces régions, afin d’attirer davantage de capitaux privés générateurs de croissance réelle. Les recettes seraient ensuite conservées dans les fonds d’investissement locaux à mesure que les actifs produisent des rendements, tandis que le soutien public diminuerait progressivement — même si garantir le maintien des incitations à la croissance resterait un défi complexe.

C’est cette logique qui sous-tend la British Business Bank, publique, et le plus vaste National Wealth Fund, qui permettent aux petites entreprises d’accéder au financement et aux grands projets de bénéficier d’un soutien de dernier recours. McCann a qualifié ces deux organismes de « critiques » pour les régions disposant de leurs propres fonds d’investissement. Il a toutefois mis en garde contre le fait que le National Wealth Fund, anciennement UK Infrastructure Bank, avait « perdu le sens réel de sa trajectoire », en raison de son orientation vers les investissements verts. Le fonds a également connu des difficultés de mise en route depuis son changement de nom et son expansion à l’arrivée au pouvoir des travaillistes.

McCann a suggéré que les annonces de Burnham montraient qu’il « était sur la bonne voie » jusqu’ici, rappelant que l’ancien maire avait déjà dirigé un fonds de prêts à l’investissement pour le logement. C’est peut-être ainsi que la promesse de Burnham d’accorder aux Britanniques un plus grand « contrôle public » pourrait prendre forme.

La dévolution… mais pas comme ça

À un moment ou à un autre, la vision de Burnham et Healey pour la dévolution se heurtera probablement à la politique. Ben Houchen, le maire métropolitain conservateur de Tees Valley, dans le Nord-Est, a promis d’utiliser tout revenu supplémentaire pour accorder des baisses d’impôts aux habitants, poussant les ministres à déclarer qu’il ne serait pas autorisé à le faire.

Plusieurs think tanks et organisations méfiants à l’égard d’un élargissement de l’État ont également écrit au Trésor pour réclamer une protection des contribuables contre des dépenses incontrôlées et de nouveaux impôts cachés. D’autres organisations de gauche, dont l’Institute for Public Policy Research (IPPR), proche du Labour, estiment que les maires devraient pouvoir emprunter pour financer des projets d’infrastructure.

Des garde-fous juridiques devraient être mis en place afin de maintenir des contrôles stricts sur l’usage des fonds par les décideurs nouvellement dotés de pouvoirs. Cela signifie que les juristes pourraient trouver de nouveaux alliés chez des responsables élus localement à la recherche de failles.

Des élus locaux insuffisamment contrôlés pourraient bien se retrouver dans une situation délicate — le gouvernement local n’est pas toujours synonyme de probité financière — et nécessiter un renflouement par l’État, accentuant encore la pression sur les finances publiques. À Nottingham et Birmingham, par exemple, les autorités locales ont déjà connu des difficultés financières liées à des dépenses excessives et à des investissements ratés dans des domaines allant des projets énergétiques à la construction de logements. Plus récemment, le gouvernement écossais, qui a le pouvoir de modifier les taux de l’impôt sur le revenu, a été critiqué après qu’une hausse de prélèvement sur les plus aisés décidée par le SNP a entraîné une baisse des recettes.

Même si un démantèlement complet des pouvoirs fiscaux a peu de chances de figurer au cœur des prochains plans de dévolution, accorder aux responsables anglais ou gallois davantage de pouvoir sur la fixation de certains taux pourrait compliquer encore davantage le système dans son ensemble.

Des risques à l’horizon

Un programme complet de dévolution prendra probablement des années et pourrait survivre à Burnham ou Healey. Le Centre for Cities, l’un des think tanks favoris de Burnham en raison de son intérêt pour les pouvoirs des maires, estime que la phase initiale devrait se concentrer sur les maires de métropole avant une extension aux collectivités locales. Cela pourrait laisser des zones des West Midlands ou de Cornwall à la traîne, mais les chercheurs de l’organisation soulignent que les bases fiscales des autorités stratégiques dirigées par des maires varient moins, tandis que les responsables urbains n’ont pas à assurer une large gamme de services essentiels comme l’aide sociale, contrairement aux conseils locaux et aux autorités locales. Les maires seraient donc mieux placés pour stimuler la croissance, d’autant que les villes tendent généralement à offrir de meilleurs résultats financiers.

Le think tank soutient qu’il suffit de transférer seulement 1 % de l’impôt sur le revenu pour commencer à observer certains effets, même si des filets de sécurité et un « seuil de contribution » — selon lequel les maires performants, qui obtiennent de meilleurs résultats, partagent une partie des recettes avec les régions moins performantes — permettraient d’éviter un creusement des inégalités régionales.

Des erreurs précoces dans la conception de la formule essentielle de répartition pourraient se retourner contre le projet. Le Trésor dispose de très peu de temps pour préparer le dispositif, le Budget ayant lieu dans seulement deux mois. Mais après trente ans d’attente pour concrétiser la dévolution, les maires locaux espèrent que Healey est enfin prêt à relever le défi.