Par Assad Baunto (Partie 1)

Dans moins d’un mois, les électeurs se rendront aux urnes pour la première élection parlementaire de la Région autonome bangsamoro dans le Mindanao musulman (BARMM). Le scrutin du 12 mai, organisé en même temps que les élections de mi-mandat nationales, achève une transition mise en route par l’accord de paix de 2014 entre le gouvernement des Philippines et le Moro Islamic Liberation Front (MILF) : le BARMM a été créé en vertu de la loi organique bangsamoro de 2019 pour remplacer l’ancienne Région autonome du Mindanao musulman (ARMM) et est depuis administré par une autorité intérimaire nommée, les élections parlementaires ayant été reportées depuis 2022. Treize partis politiques se disputent 80 sièges, et chacun devra proposer un projet crédible de bonne gouvernance dans une région géographiquement dispersée et confrontée à de sévères contraintes économiques — une région dont les frontières mêmes ont changé après la décision de la Cour suprême en 2024 selon laquelle Sulu, qui avait voté contre la ratification de la loi sur l’autonomie, ne fait pas partie du BARMM.

Le prochain gouvernement héritera d’un paysage politique miné par des problèmes structurels interdépendants ainsi que par des échecs de politique publique. De vastes bureaucraties et des programmes de subvention sont devenus intégrés à l’économie politique de la région, au point que l’aide immédiate a souvent remplacé la tâche plus difficile de construire un développement à long terme. Les communautés attendent de plus en plus davantage de prospérité et de meilleurs services, mais même si les dépenses publiques ont continué d’augmenter, elles ne répondent pas à la demande du public en raison de priorités mal orientées.

L’évolution de l’ayuda (aide ou assistance) illustre ce problème. Introduite comme secours d’urgence pendant l’administration Duterte, elle a gagné en popularité lorsque le président Ferdinand Marcos, Jr. a commencé à distribuer de l’aide en riz aux ménages à faibles revenus. Ce qui était autrefois une stratégie ciblée de protection sociale est devenu l’instrument de gouvernance privilégié du Bangsamoro, distribué par les ministères, les parlementaires et les agences. Son attrait est évident : dans une région où la pauvreté est généralisée, peu de messages politiques sont plus convaincants qu’un sac de riz.

Le programme de secours a incontestablement contribué à faire baisser les prix du riz, ce qui aide à expliquer l’épisode extrêmement rare de déflation négative du BARMM l’an dernier. Toutefois, la plupart des comptes rendus ont omis le fait que ce résultat a été obtenu grâce à une intervention publique soutenue plutôt qu’à la productivité agricole ou à des marchés concurrentiels. Une grande partie du riz était importée, ce qui signifiait que les fonds publics sortaient de l’économie locale au lieu de renforcer la production nationale.

Cette distinction est importante, car elle révèle une faiblesse structurelle plus profonde. En seulement deux ans et demi de décennie, le secteur de l’agriculture et de la pêche s’est considérablement contracté. De près de 60 % au début des années 2000, il ne représentait plus que 29 % du Produit régional brut de la région de 2024 à 2025, alors même qu’une grande partie de la population active dépend encore de l’agriculture, selon les estimations officielles de l’Autorité philippine des statistiques (PSA). Le programme d’aide a créé des incitations économiques, mais, le gouvernement jouant le rôle principal de distributeur de riz, les marchés privés ont reculé, les petits détaillants en marge peinant à survivre, et la dépendance a peu à peu remplacé l’esprit d’entreprise.

En termes simples, l’économie de l’ayuda est l’opium politique et économique de notre époque. L’aide sociale reste essentielle en période de कठिनité, mais elle ne peut pas se substituer à l’industrie et au commerce, et certainement pas à l’investissement ni à l’emploi. Aucune société n’a atteint une prospérité durable grâce à la seule distribution d’aides. Un gouvernement qui trouve plus facile de distribuer du riz que de créer les conditions permettant aux gens de gagner un revenu risque de confondre secours et développement.

Le secteur public hypertrophié du BARMM

Le défi le plus immédiat concerne peut-être l’ampleur et la fonction du gouvernement bangsamoro lui-même. Dans de nombreuses démocraties en développement et économies fragiles, élargir les responsabilités de l’État et, par implication, augmenter les dépenses publiques est devenu la réponse par défaut aux problèmes sociaux et économiques. Dans la région bangsamoro, toutefois, l’idée qu’un État plus grand produit une meilleure gouvernance devient de plus en plus difficile à défendre. Jusqu’à présent, l’expansion bureaucratique a le plus souvent engendré des doublons et des charges budgétaires croissantes, sans amélioration correspondante des services publics essentiels tels que l’éducation, l’eau et l’énergie, ni de l’expansion et de la diversification de l’économie.

En plus de l’aide en riz, la Bangsamoro Transition Authority (BTA) — le gouvernement intérimaire et le parlement dirigés par le président du MILF, Ahod Ebrahim, en tant que ministre en chef — a poursuivi sans relâche des dépenses pour une série de programmes accessibles gratuitement, allant du logement et du matériel agricole aux subventions aux entreprises, en passant par l’aide funéraire, le transport et l’hébergement pour le pèlerinage à La Mecque. Beaucoup de ces initiatives répondent à de véritables besoins, mais les obligations correspondantes imposées aux bénéficiaires étaient quasiment inexistantes. Cette pratique reflète une philosophie de gouvernance qui privilégie la distribution directe au détriment du développement économique de long terme, portée par des incitations politiques à un populisme social qui produit des avantages immédiats et visibles. Ces dépenses reposent sur une base fiscale sans équivalent dans aucune autre région des Philippines : la loi organique bangsamoro affecte automatiquement une dotation globale annuelle équivalant à 5 % des recettes intérieures nettes du gouvernement national de l’année précédente, ainsi qu’un Fonds spécial de développement de 100 milliards de PHP réparti sur dix ans, offrant au gouvernement régional un flux régulier de fonds nationaux à allouer.

La conséquence est un secteur public qui a gonflé à environ 40 % de l’économie du BARMM, contre 15 % pour le gouvernement national — une expansion stupéfiante par rapport aux décennies précédentes. En termes relatifs, cela place le BARMM à un niveau comparable à celui du Japon, de la Nouvelle-Zélande, du Canada et du Royaume-Uni, et le rapproche des rangs occupés par les États-providence des pays nordiques.

Pourtant, la pauvreté persiste, de même qu’une malnutrition élevée et une faible espérance de vie. Selon les données de la PSA, 23,5 % des familles du BARMM vivaient dans la pauvreté en 2023, soit plus du double de la moyenne nationale, et la région s’est régulièrement classée première ou deuxième parmi celles présentant l’incidence de pauvreté la plus élevée. Ces difficultés pèsent sur des communautés encore en reconstruction après le siège de Marawi City en 2017, un conflit de cinq mois qui a déplacé des centaines de milliers d’habitants et dont la reconstruction n’est toujours pas achevée des années plus tard. De 2020 à 2025, les femmes du BARMM pouvaient espérer vivre six ans de moins, et les hommes cinq ans de moins, que le Philippin moyen. Si la mortalité infantile s’est améliorée, trois enfants sur dix dans la région souffrent de retard de croissance, le taux le plus élevé du pays, selon l’Institut de recherche sur l’alimentation et la nutrition du ministère des Sciences et de la Technologie.

Le secteur de l’éducation présente un autre défi majeur. Dans l’enquête 2024 de la PSA sur l’alphabétisation fonctionnelle, l’éducation et les médias de masse, le BARMM a enregistré le taux d’alphabétisation de base le plus faible du pays, à 81 %, contre une moyenne nationale de 90 %. Cet écart limite la capacité des Bangsamoro à obtenir un revenu décent et à participer pleinement à l’économie.

La dépense publique, à elle seule, n’est pas une bonne mesure de l’efficacité de la gouvernance, conclut Baunto. La question plus importante est de savoir si les dépenses publiques renforcent la capacité productive et améliorent le niveau de vie en élargissant les opportunités, ou si elles se contentent d’accroître la dépendance — une question à laquelle le premier parlement élu de la région, qui contrôle un budget financé par la dotation globale, devra désormais répondre.

(À suivre.)

Cet article a été réalisé avec le soutien éditorial de la journaliste et éditrice basée à Mindanao, Yasmin Arquiza.

Assad Baunto est un économiste Mëranaw fort de plus de deux décennies d’expérience en politiques publiques et en développement. Il a conseillé des gouvernements locaux et nationaux, travaillé avec des agences internationales de développement au sein de l’équipe appuyant le processus de paix GPH-MILF, et a occupé le poste de directeur adjoint de la planification de l’ARMM. Il est actuellement rattaché au Development Advisory Group Philippines. Baunto est titulaire de maîtrises de la University of the Philippines School of Economics et de Worcester College à l’Université d’Oxford. assadbaunto@gmail.com