Hubo un tiempo en que las Asignaciones No Programadas tenían sentido fiscal.

Se concibieron como asignaciones contingentes: gastos autorizados por el Congreso, pero que solo podían ejecutarse cuando, después de aprobado el presupuesto anual, se cumplían determinadas condiciones fiscales.

La lógica era sencilla. Los ingresos podían superar las expectativas. Podría surgir nuevo financiamiento. Un proyecto asistido por el extranjero podría asegurar su financiamiento mediante préstamo. Si realmente emergía capacidad fiscal adicional, el Congreso ya había autorizado cómo podía utilizarse.

En ese sentido, el mecanismo cumplía dos funciones: preservaba la disciplina fiscal y, al mismo tiempo, mantenía el control legislativo sobre gastos que todavía no podían financiarse.

Pero esa premisa fiscal ha cambiado. Y la jurisprudencia también ha cambiado con ella.

La pregunta hoy no es simplemente si las Asignaciones No Programadas son constitucionales. La Corte Suprema ha reconocido que pueden serlo, bajo condiciones cuidadosamente definidas.

La pregunta más importante es si siguen siendo un mecanismo práctico y constitucionalmente coherente en el entorno fiscal actual.

Creo que la respuesta es: solo en un sentido muy limitado.

La premisa fiscal se ha debilitado

Durante gran parte de las últimas dos décadas, Filipinas ha operado con déficits persistentes, aumento de la deuda pública y necesidades continuas de endeudamiento.

Bajo estas circunstancias, resulta cada vez más difícil lograr mejoras genuinas en la capacidad fiscal general del gobierno después de aprobado el presupuesto anual.

Eso importa porque la capacidad fiscal no puede medirse observando de forma aislada una sola fuente de ingresos.

Esta es una de las lecciones importantes de la jurisprudencia de la Corte Suprema en Belgica. El tratamiento que la Corte dio a las Asignaciones No Programadas deja claro que las condiciones para su liberación no pueden reducirse a eventos fiscales aislados. La posición fiscal del Gobierno Nacional debe considerarse como un todo integrado.

Eso tiene sentido constitucional y fiscal.

Los ingresos, el endeudamiento, los déficits, el servicio de la deuda y las condiciones macroeconómicas están interconectados. Un aumento en una fuente de ingresos no significa necesariamente que el gobierno haya adquirido espacio fiscal adicional.

De hecho, gastar el supuesto “excedente” mientras la posición fiscal general permanece sin cambios —o empeora— frustra precisamente la disciplina que el mecanismo pretendía proteger. En un sistema presupuestario que depende de una fuente de financiamiento clara y de una ejecución disciplinada, la verdadera cuestión no es si hay dinero en alguna parte del sistema, sino si está realmente disponible sin distorsionar el plan fiscal aprobado por el Congreso.

La ironía

Ahí radica el problema.

Cuanto más difícil se vuelve cumplir las condiciones fiscales genuinas para activar las Asignaciones No Programadas, mayor es la tentación de buscar formas alternativas de crear la apariencia de espacio fiscal.

El presupuesto de 2024 ilustra ese peligro.

El Congreso autorizó la transferencia de fondos excedentes o ociosos de corporaciones de propiedad estatal al Tesoro Nacional para ayudar a financiar las Asignaciones No Programadas. Posteriormente, se transfirieron P60 mil millones desde PhilHealth, y se buscó otra cantidad sustancial de la Philippine Deposit Insurance Corp.

Más tarde, la Corte Suprema declaró inconstitucional la transferencia de PhilHealth.

La importancia de ese fallo va más allá de PhilHealth.

Ilustra la presión institucional que surge cuando un mecanismo de asignaciones contingentes sobrevive aunque las circunstancias fiscales que debían activarlo se han vuelto cada vez más difíciles de satisfacer.

Un mecanismo diseñado para proteger la disciplina fiscal no debería crear incentivos para fabricar espacio fiscal mediante extracciones de efectivo mal clasificadas como nuevos ingresos.

Pero, ¿son inconstitucionales las Asignaciones No Programadas?

No necesariamente.

Esta distinción es importante.

La Corte Suprema no ha declarado inconstitucional el mecanismo en sí. En Belgica v. Executive Secretary, la Corte sostuvo el Fondo No Programado en la Ley General de Asignaciones de 2014 porque las partidas eran lo suficientemente específicas y las condiciones para su liberación eran constitucionalmente admisibles.

Pero Belgica también redujo de hecho el espacio constitucional dentro del cual puede operar el mecanismo. Por eso no sostendría que las Asignaciones No Programadas deban simplemente abolirse. Sostendría que su papel constitucional práctico se ha vuelto extremadamente estrecho.

Y el caso más claro que aún subsiste es el de los proyectos asistidos por el extranjero.

Los proyectos asistidos por el extranjero son distintos

Los proyectos asistidos por el extranjero suelen tener una base de financiamiento más definida. Están respaldados por acuerdos de préstamo ya perfeccionados con instituciones bilaterales o multilaterales. Por lo tanto, la fuente de financiamiento está identificada.

Pero incluso aquí existe un mejor mecanismo constitucional.

La propia Constitución lo prevé.

El Artículo VI, Sección 25(4) autoriza al Congreso a aprobar un proyecto de ley de asignaciones especiales respaldado por fondos efectivamente disponibles, o por una propuesta de ingresos correspondiente. Una vez que un proyecto asistido por el extranjero ha asegurado su financiamiento, el Congreso puede apropiarle fondos directamente. Ese enfoque hace algo que las Asignaciones No Programadas siempre debieron hacer: preserva el poder de la bolsa del Congreso.

El Congreso autoriza el gasto. El Poder Ejecutivo lo ejecuta. El financiamiento está identificado. El proyecto está identificado. El público puede ver qué se financia y por qué. Y la rendición institucional de cuentas se mantiene intacta.

Mejor aún, cuando el financiamiento se asegura con suficiente anticipación, el proyecto puede simplemente incorporarse al presupuesto ordinario: los ingresos del préstamo pueden figurar entre las fuentes de financiamiento en el Budget of Expenditures and Sources of Financing, mientras que el proyecto puede incluirse en el National Expenditure Program.

Eso es lo que se supone que debe lograr un National Fiscal Program integrado, porque permite que los legisladores y el público vean el panorama completo del financiamiento en un solo lugar, en lugar de depender más adelante de liberaciones contingentes.

Debemos ser cuidadosos con las apropiaciones automáticas

También ha habido discusión sobre hacer que los proyectos asistidos por el extranjero debidamente perfeccionados queden automáticamente apropiados, de manera similar al servicio de la deuda.

La analogía es tentadora, pero no resulta convincente.

Las apropiaciones automáticas para el servicio de la deuda protegen la solvencia crediticia del gobierno y sus obligaciones contractuales. Un proyecto financiado mediante un préstamo extranjero es distinto.

El gobierno puede estar obligado a pagar el préstamo, pero el proyecto en sí sigue siendo una decisión de política pública. Por lo tanto, el Congreso debe conservar la facultad de examinar y autorizar el gasto.

Nuestra propia experiencia —desde NBN-ZTE hasta Northrail y otros proyectos controversiales financiados con recursos extranjeros— recuerda por qué el financiamiento externo no debe colocar un proyecto fuera del escrutinio legislativo.

Que sea financiado con recursos extranjeros no significa que sea automáticamente prudente.

Y ciertamente no significa que esté exento constitucionalmente.

La Constitución ya nos da una mejor manera

En última instancia, esto no es un argumento para abolir un mecanismo presupuestario. Es un argumento para usar el mecanismo constitucional que mejor se ajusta a la realidad fiscal de hoy.

Para gastos que dependen de capacidad fiscal futura, el gobierno debe esperar hasta que esa capacidad realmente se materialice.

Para proyectos asistidos por el extranjero respaldados por financiamiento perfeccionado, el Congreso puede aprobar asignaciones especiales.

Para proyectos conocidos con suficiente anticipación, pueden incorporarse al National Expenditure Program ordinario.

La Constitución ya ofrece las herramientas.

El principio de fondo es simple: un mecanismo constitucional no debería sobrevivir solo porque todavía puede defenderse en abstracto. Debe seguir sirviendo al propósito constitucional para el cual fue creado.

Las Asignaciones No Programadas fueron diseñadas para contingencias fiscales genuinas. Cada vez resulta más difícil establecer esas contingencias.

Belgica ha reducido en consecuencia las condiciones constitucionales bajo las cuales puede operar el mecanismo.

Lo que queda es un espacio muy estrecho, principalmente para proyectos asistidos por el extranjero.

Y aun allí, la Constitución ofrece algo mejor: asignaciones especiales, un mecanismo que respeta el poder de la bolsa del Congreso, preserva el equilibrio institucional, garantiza la transparencia y fortalece la rendición pública de cuentas.

Tal vez, entonces, la cuestión ya no sea si las Asignaciones No Programadas son constitucionales.

La mejor pregunta es: ¿por qué seguir dependiendo de un mecanismo cuya premisa fiscal en gran medida ha desaparecido cuando la propia Constitución ya ofrece una mejor manera?

Atty. Florencio “Butch” B. Abad fue Secretario del Department of Budget and Management. Actualmente es Profesor de Praxis en la Ateneo School of Government y Senior Professional Lecturer en la Tañada-Diokno School of Law, DLSU.