La descentralización está en el corazón de la estrategia económica de Andy Burnham. Maurício Alencar analiza si la descentralización bajo el canciller John Healey podría reactivar las economías regionales de Gran Bretaña o profundizar sus divisiones.

En 1998, dos de los colaboradores más cercanos del entonces canciller Gordon Brown elaboraron un informe sobre la división económica regional de Gran Bretaña. El informe, titulado 'Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment', proponía la creación de lo que denominó "regional development agencies" (RDA) para alentar a los líderes locales a "trabajar con las empresas" e impulsar la inversión. Durante los 12 años siguientes, estos organismos de inversión gastaron miles de millones de libras.

Los autores del informe fueron Ed Balls y John Healey. Healey ahora lidera el Tesoro, con un mandato renovado de su nuevo jefe, Andy Burnham, para descentralizar el poder fiscal y lograr "crecimiento en todos los códigos postales".

Un legado controvertido

La visión de Balls y Healey atrajo a numerosos críticos. Las RDA fueron finalmente cerradas bajo el programa de recorte de gastos de George Osborne a partir de 2010. Un informe de la National Audit Office indicó que los organismos habían generado rendimientos de hasta tres veces la inversión en algunas áreas, produciendo ganancias tanto a corto como a largo plazo. Sin embargo, el mismo informe constató que a menudo complicaban las prioridades, carecían de rendición de cuentas y no cumplían con proyecciones excesivamente optimistas. Los detractores las descartaron como "quangos" que se dedicaban a redistribuir dinero público.

Al reflexionar sobre las RDA en 2021, Healey calificó la decisión del gobierno de coalición de abolirlas como "desesperada" y acusó a la campaña 'Levelling Up' de Boris Johnson de ser "completamente falaz". Argumentó que las RDA habían impulsado un cambio de mentalidad en Whitehall, que "nunca realmente" había creído que los líderes locales pudieran dar forma a la política económica. El caso para la descentralización, afirmó, se basaba en el "potencial", una mayor creatividad y una formulación de políticas basada en la geografía, un enfoque al que el departamento de negocios había sido "resistente".

La devoción de Burnham por la descentralización

Desde su primer día en Downing Street, Andy Burnham ha defendido la descentralización como la palanca de crecimiento preferida del gobierno. Burnham describió la inauguración de Number 10 North como el "mejor día de mi vida".

En 2025, el exalcalde de Greater Manchester creó un "Good Growth Fund" de £1bn para la región, financiado con fondos de pensiones del gobierno local, subvenciones del gobierno y dinero del National Wealth Fund de Rachel Reeves. El fondo eclipsa el equivalente de £70m establecido por el alcalde de Londres, Sir Sadiq Khan.

Actualmente, los gobiernos locales y los alcaldes reciben aproximadamente £83bn en subvenciones del gobierno, mientras que las autoridades también recaudan impuestos municipales y retienen una parte de los ingresos por tasas comerciales. Los alcaldes pueden imponer cargos adicionales. Según estándares internacionales, sin embargo, las autoridades locales del Reino Unido retienen una proporción inusualmente pequeña de los impuestos que recaudan: los datos de la OCDE sitúan sistemáticamente a Gran Bretaña entre los estados miembros más centralizados desde el punto de vista fiscal.

Según los planes que se están preparando para el presupuesto, los alcaldes están destinados a recibir una mayor participación de los impuestos "recaudados en una comunidad", bajo la premisa de que retener más ingresos incentivará a los líderes locales a impulsar el crecimiento.

Las preocupaciones sobre las "loterías postales" y la pérdida de control sobre las finanzas públicas han inquietado al Tesoro durante mucho tiempo. Sin embargo, el Reino Unido, que tiene uno de los gobiernos más centralizados del mundo, ya sufre una mayor desigualdad regional que países como Alemania y Suecia, ambos con poderes dispersos lejos de sus capitales. Los estados federados y municipios de Alemania, por ejemplo, controlan proporciones significativas del impuesto sobre la renta y el impuesto a las empresas, mientras que los gobiernos locales suecos recaudan su propio impuesto sobre la renta, estructuras que los economistas han vinculado a un desarrollo regional más equilibrado. Los centristas de Labour argumentan que la descentralización, ejecutada adecuadamente, es tanto ideológicamente coherente como económicamente beneficiosa. Los críticos consideran la agenda como una distracción de una misión pro-crecimiento más amplia.

Nación descentralizada

Si bien la descentralización fiscal fue simplemente un anexo a la conferencia de marzo sobre crecimiento de la ex canciller Rachel Reeves, constituye el pilar central de la misión de gobierno de Burnham y Healey. Sin embargo, se ha advertido a ambos líderes: equivocarse podría profundizar las divisiones económicas y afianzar el estancamiento de Gran Bretaña. Los riesgos se ven amplificados por la persistente brecha de productividad del Reino Unido: la producción por hora en Londres y el South East ha superado durante mucho tiempo a la de las regiones del norte, una disparidad que gobiernos sucesivos han intentado cerrar sin éxito.

"Si se equivocan la primera vez, deshacerlo será una pesadilla. Si lo hacen bien desde el principio, los inversores empezarán a pensar: 'De acuerdo, el juego ha comenzado'", dijo el profesor Philip McCann, especialista en economía urbana y regional del Productivity Institute.

Los funcionarios del Tesoro enfrentan varios obstáculos en el diseño de un esquema de distribución de ingresos. Primero, el modelo de financiamiento no debe dejar rezagadas a algunas regiones debido a un crecimiento estructuralmente más débil. Segundo, las reformas deben perdurar a largo plazo y resistir los recortes que pudiera introducir un gobierno futuro. Tercero, las reformas deben producir ganancias sostenidas en lugar de beneficios efímeros.

Cómo distribuir exactamente el dinero se ha convertido en un debate controvertido en Westminster.

El marco más directo otorgaría a cada área un porcentaje fijo de los ingresos generados localmente. En la superficie, esto parece ser lo que Burnham y Healey tenían en mente cuando afirmaron que las autoridades podrían retener una parte de los ingresos del impuesto sobre la renta.

Dicho sistema, sin embargo, beneficiaría abrumadoramente a Londres. Como señaló la firma contable BFN en 2024, Kensington and Chelsea generó aproximadamente £4.5bn en ingresos del impuesto sobre la renta en 2022, frente a los £920m de Manchester City Council, que ocupó el puesto 62 en la lista del impuesto sobre la renta, por detrás de decenas de municipios londinenses.

El problema de Londres

Liam Sides, investigador de Oxford Economics, observó que si Londres creciera a un ritmo más rápido y retuviera más de los ingresos generados localmente, crearía un "ciclo autosostenible de crecimiento más rápido" para la capital. El gobierno central podría entonces recuperar fondos de Londres y redistribuirlos a áreas de menor crecimiento, "castigando" de facto a la capital por generar mayores rendimientos.

"En ese punto", dijo Sides, "todo el propósito de incentivar el crecimiento queda completamente socavado".

Los modelos alternativos, por lo tanto, podrían necesitar basarse en algo más que el tamaño absoluto de los ingresos locales o su tasa de crecimiento.

David Phillips, del Institute for Fiscal Studies, ha propuesto un enfoque diferente. Un marco basado en compartir una parte fija de los ingresos del impuesto sobre la renta generado localmente podría resultar volátil de un año a otro y dejar a los sistemas fiscales locales excesivamente dependientes de los contribuyentes con tasas más altas. En su lugar, una tasa fija de peniques por libra en cada banda impositiva garantizaría que el gobierno central absorbiera el costo de cualquier reducción en las tasas impositivas, al tiempo que incentivaría a los gobiernos locales a aumentar los salarios en todos los niveles de ingresos.

McCann, del Productivity Institute, argumentó que cualquier modelo de distribución de ingresos debería contemplar el riesgo percibido por los inversores en áreas menos productivas económicamente, como el North East de Inglaterra. Los fondos públicos, afirmó, deberían utilizarse para reducir el riesgo de las inversiones en estas regiones, atrayendo capital privado adicional que genere crecimiento tangible. Los ingresos se retendrían entonces en los fondos de inversión de las regiones locales a medida que los activos produzcan rendimientos, con el apoyo del gobierno disminuyendo gradualmente, aunque asegurar que los incentivos de crecimiento persistan seguiría siendo un desafío complejo.

Esta lógica sustenta el British Business Bank, de propiedad estatal, y el mayor National Wealth Fund, que brindan a las pequeñas empresas acceso a financiamiento y otorgan a proyectos de mayor escala un cierto respaldo. McCann describió ambas organizaciones como "críticas" para las regiones que administran sus propios fondos de inversión. Sin embargo, advirtió que el National Wealth Fund, anteriormente UK Infrastructure Bank, había "perdido su verdadero sentido de dirección", señalando su enfoque en inversiones verdes. El fondo también ha enfrentado problemas iniciales desde que fue renombrado y ampliado cuando Labour llegó al poder.

McCann sugirió que las primeras medidas de Burnham indican que estaba "haciéndolo bien", citando la experiencia previa del ex alcalde en la gestión de un fondo de préstamos para inversión en vivienda. Esta podría ser la forma en que se materialice la promesa de Burnham de dar a los británicos mayor "control público".

Descentralización, pero no así

En algún momento, es probable que la visión de Burnham y Healey colisione con la realidad política. Ben Houchen, alcalde metropolitano conservador de Tees Valley en el North East, se comprometió a utilizar cualquier ingreso adicional para ofrecer recortes fiscales a los residentes locales, una medida que los ministros descartaron rápidamente.

Varios think tanks y organizaciones cautelosas ante la expansión del Estado han escrito al Tesoro urgiendo protecciones para los contribuyentes frente al gasto descontrolado y nuevos impuestos encubiertos. Otros organismos de tendencia progresista, incluido el Institute for Public Policy Research (IPPR), vinculado a Labour, argumentan que los alcaldes deberían tener poderes de endeudamiento para financiar proyectos de infraestructura.

Se prevé que se establezcan salvaguardas legales para imponer límites estrictos sobre cómo los formuladores de políticas recientemente facultados pueden o no utilizar el dinero público. Eso significa que los abogados podrían convertirse en estrechos aliados de los líderes locales que busquen explotar lagunas jurídicas.

Los funcionarios locales con escrutinio insuficiente podrían meterse en serios problemas — el gobierno local no siempre ha sido sinónimo de rectitud financiera — y terminar requiriendo rescates del gobierno, lo que tensionaría aún más las finanzas públicas. Las autoridades locales de Nottingham y Birmingham, por ejemplo, ya han enfrentado dificultades financieras derivadas de gastos excesivos e inversiones fallidas en áreas que van desde esquemas de energía hasta construcción de viviendas. Más recientemente, el gobierno escocés, que tiene la facultad de modificar las tasas del impuesto sobre la renta, ha sido objeto de críticas después de que el aumento de impuestos a los mayores ingresos por parte del SNP provocara una caída en los ingresos.

Si bien es poco probable que una fragmentación integral de los poderes fiscales ocupe un lugar destacado en los próximos planes de descentralización, otorgar a los líderes ingleses o galeses una mayor autoridad sobre la fijación de tasas podría complicar aún más el sistema en general.

Riesgos en el horizonte

Un programa integral de descentralización probablemente tome años y podría sobrevivir tanto a Burnham como a Healey. El Centre for Cities, uno de los think tanks preferidos de Burnham por su enfoque en los poderes de los alcaldes, recomienda que la fase inicial se concentre en los alcaldes metropolitanos antes de extenderse a las autoridades locales. Este enfoque podría dejar rezagadas a regiones como West Midlands o Cornwall, pero los investigadores de la organización señalan que las bases fiscales entre las autoridades estratégicas de los alcaldes varían menos, y que los líderes municipales no tienen la carga de proveer una amplia gama de servicios esenciales como el cuidado social, a diferencia de los concejos y autoridades locales. Por lo tanto, los alcaldes podrían estar mejor posicionados para impulsar el crecimiento, particularmente porque las ciudades tienden a generar mejores resultados financieros.

El think tank sostiene que descentralizar apenas el uno por ciento del impuesto sobre la renta sería suficiente para producir efectos iniciales, aunque las redes de seguridad y un "umbral de contribución", mediante el cual los alcaldes exitosos que logren mayores ganancias compartan una parte de los ingresos con regiones de bajo rendimiento, evitarían que se amplíen las desigualdades regionales.

Los errores iniciales en el diseño de la fórmula crítica de distribución podrían resultar perjudiciales. El Tesoro tiene muy poco tiempo para prepararse, con el presupuesto a solo dos meses de distancia. Pero después de treinta años de expectativa, los alcaldes locales esperarán que Healey esté finalmente listo para concretar la descentralización.