Por Assad Baunto (Parte 1)

En menos de un mes, los votantes emitirán sus sufragios en la primera elección parlamentaria de la Región Autónoma Bangsamoro en Mindanao Musulmán (BARMM). La votación del 12 de mayo, celebrada junto con las elecciones legislativas nacionales de mitad de período, completa una transición puesta en marcha por el acuerdo de paz de 2014 entre el Gobierno de Filipinas y el Frente Moro de Liberación Islámica (MILF): BARMM fue creada bajo la Ley Orgánica Bangsamoro de 2019 para reemplazar a la antigua Región Autónoma en Mindanao Musulmán (ARMM) y desde entonces ha sido administrada por una autoridad interina designada, con los comicios parlamentarios pospuestos desde 2022. Trece partidos políticos compiten por 80 escaños, y cada uno deberá presentar una hoja de ruta creíble para una buena gobernanza en una región geográficamente dispersa y enfrentada a severas restricciones económicas — una cuyas propias fronteras cambiaron después de que la Corte Suprema resolviera en 2024 que Sulu, que votó en contra de ratificar la ley de autonomía, no forma parte de BARMM.

La próxima administración heredará un panorama político plagado de problemas estructurales interconectados junto con fallas de política pública. Las grandes burocracias y los programas de subsidios se han integrado en la economía política de la región, al punto de que ofrecer alivio inmediato ha reemplazado con frecuencia la tarea más difícil de construir un desarrollo de largo plazo. Las comunidades esperan cada vez más prosperidad y mejores servicios, pero incluso cuando el gasto público ha seguido aumentando, no satisface la demanda social debido a prioridades equivocadas.

La evolución de la ayuda (ayuda o asistencia) ilustra este problema. Se introdujo como socorro de emergencia durante la administración de Duterte y ganó más popularidad cuando el presidente Ferdinand Marcos, Jr. empezó a distribuir asistencia en arroz a los hogares de bajos ingresos. Lo que antes era una estrategia de bienestar focalizada se ha convertido en el instrumento preferido de gobernanza de Bangsamoro, distribuido por ministerios, parlamentarios y agencias. Su atractivo es evidente: en una región donde la pobreza es generalizada, pocos mensajes políticos son más persuasivos que un saco de arroz.

Sin duda, el programa de socorro contribuyó a reducir los precios del arroz, lo que ayuda a explicar el episodio, muy poco común, de inflación negativa en BARMM el año pasado. Sin embargo, la mayoría de los informes no advirtió que ese resultado se logró mediante una intervención pública sostenida y no por productividad agrícola o mercados competitivos. Gran parte del arroz fue importado, lo que significó que los fondos públicos fluyeran fuera de la economía local en lugar de fortalecer la producción doméstica.

Esa distinción importa porque expone una debilidad estructural más profunda. En apenas dos décadas y media, el sector de la agricultura y la pesca se ha reducido de manera notable. De casi 60% a inicios de los 2000, el sector registró apenas 29% del Producto Interno Bruto Regional de la región entre 2024 y 2025, aunque muchos de los integrantes de la fuerza laboral aún dependen de la agricultura, según estimaciones oficiales de la Autoridad de Estadística de Filipinas (PSA). El programa de asistencia generó incentivos económicos, pero con el gobierno asumiendo el papel de principal distribuidor de arroz, los mercados privados retrocedieron mientras los pequeños minoristas en los márgenes enfrentaban dificultades, y la dependencia desplazó gradualmente al emprendimiento.

"Dicho de forma sencilla, la economía de la ayuda es el opio político y económico de nuestro tiempo", escribe Baunto. El bienestar social sigue siendo esencial en tiempos de dificultad, pero no puede sustituir a la industria y el comercio, y mucho menos a la inversión o al empleo. Ninguna sociedad ha alcanzado una prosperidad duradera únicamente mediante la distribución de ayuda. Un gobierno que encuentra más fácil repartir arroz que crear las condiciones para que las personas generen ingresos corre el riesgo de confundir alivio con desarrollo.

El sector público sobredimensionado de BARMM

Quizá el desafío más inmediato se refiere a la escala y la función del propio gobierno de Bangsamoro. En muchas democracias en desarrollo y economías frágiles, ampliar las responsabilidades del gobierno y, por implicación, aumentar el gasto del sector público se ha convertido en la respuesta por defecto a los problemas sociales y económicos. En la región de Bangsamoro, sin embargo, la idea de que un gobierno más grande produce una mejor gobernanza se ha vuelto cada vez más difícil de sostener. Hasta ahora, la expansión burocrática ha generado más a menudo duplicación y crecientes obligaciones fiscales, sin ninguna mejora equivalente en servicios públicos esenciales como educación, agua y energía, ni en la expansión de la economía y su diversificación.

Además de la ayuda en arroz, la Autoridad de Transición de Bangsamoro (BTA), el gobierno y parlamento interinos encabezados por el presidente del MILF, Ahod Ebrahim, como ministro principal, impulsó sin descanso el gasto en una variedad de programas que se ofrecían sin costo — desde vivienda y equipos agrícolas hasta subvenciones para negocios, apoyo funerario, y transporte y alojamiento para la peregrinación a La Meca. Muchas de estas iniciativas responden a necesidades reales, pero casi no había obligaciones recíprocas por parte de los beneficiarios. La práctica refleja una filosofía de gobierno que favorece la distribución directa por sobre el desarrollo económico de largo plazo, impulsada por incentivos políticos de un populismo asistencial que produce beneficios inmediatos y visibles. Ese gasto descansa sobre una base fiscal distinta a la de cualquier otra región filipina: la Ley Orgánica Bangsamoro asigna automáticamente una subvención global anual equivalente al 5% de la recaudación neta de ingresos internos del Gobierno Nacional del año anterior, además de un Fondo Especial de Desarrollo de PHP 100 mil millones distribuido a lo largo de diez años, lo que le da al gobierno regional un flujo constante de fondos nacionales para asignar.

La consecuencia es un sector público que ha aumentado hasta representar aproximadamente 40% de la economía de BARMM, en comparación con el 15% del Gobierno Nacional, una expansión asombrosa frente a las décadas anteriores. En términos relativos, esto coloca a BARMM en una posición comparable con Japón, Nueva Zelanda, Canadá y el Reino Unido, y la acerca a los niveles alcanzados por los estados de bienestar de los países nórdicos.

Aun así, persisten la pobreza, la desnutrición elevada y la baja esperanza de vida. Según datos de la PSA, 23.5% de las familias en BARMM vivían en pobreza en 2023, más del doble del promedio nacional; además, la región se ha ubicado de manera constante entre el primer y el segundo lugar entre las regiones con mayor incidencia de pobreza. Estas cargas afectan a comunidades que aún se recuperan del asedio de Marawi City en 2017, un conflicto de cinco meses que desplazó a cientos de miles de residentes y cuya reconstrucción sigue inconclusa años después. Entre 2020 y 2025, se esperaba que las mujeres en BARMM vivieran seis años menos y los hombres cinco años menos que el filipino promedio. Si bien la mortalidad infantil ha mejorado, tres de cada 10 niños de la región presentan retraso en el crecimiento, la tasa más alta del país, según el Food and Nutrition Research Institute del Departamento de Ciencia y Tecnología.

El sector educativo plantea otro desafío serio. En la Encuesta de Alfabetización Funcional, Educación y Medios de Comunicación Masiva de 2024 de la PSA, BARMM registró la tasa de alfabetización básica más baja del país, con 81%, frente al promedio nacional de 90%. Esta brecha limita la capacidad de los bangsamoro para obtener ingresos dignos y participar plenamente en la economía.

El gasto público, por sí solo, no es una buena medida de una gobernanza eficaz, concluye Baunto. La pregunta más importante es si el gasto estatal construye capacidad productiva y eleva los niveles de vida al ampliar oportunidades, o si simplemente expande la dependencia — una pregunta que ahora tendrá que responder el primer parlamento electo de la región, con control de su presupuesto financiado por la subvención global.

(Continuará.)

Este artículo fue elaborado con apoyo editorial de la periodista y editora radicada en Mindanao Yasmin Arquiza.

Assad Baunto es un economista meranaw con más de dos décadas de experiencia en políticas públicas y desarrollo. Ha asesorado a gobiernos locales y nacionales, trabajó con agencias internacionales de desarrollo como parte del equipo de apoyo al Proceso de Paz GPH-MILF y se desempeñó como director asistente de planificación de ARMM. Actualmente está vinculado con el Development Advisory Group Philippines. Baunto tiene maestrías de la Escuela de Economía de la Universidad de Filipinas y del Worcester College de la Universidad de Oxford. assadbaunto@gmail.com